赴巴西智利秘魯土地資源管理考察報告

浙江省國土資源廳赴巴西、智利和秘魯考察團

赴巴西智利秘魯土地資源管理考察報告

浙江省國土資源廳赴巴西、智利和秘魯考察團

應巴西地理統計局(IBGE)JaymeItaluga局長、智利智中經濟貿易促進會（SOFECO）HexingWang會長和秘魯土地產權規范化委員會(COFOPRI)DavidRamos Lopez主任的邀請，浙江省國土資源廳土地資源管理考察團一行6人，于2010年7月10日－21日，赴巴西、智利和秘魯進行土地資源管理考察與學術訪問。此次考察的目的主要有三個方面：一是了解巴西、智利和秘魯三國的土地資源管理情況，特別是在土地執法監察方面的法律法規；二是了解中巴地球資源衛星遙感數據在巴西的應用情況，尤其是在土地資源遙感監測和動態巡查方面的現狀和前景；三是希望通過此次考察訪問，進一步加強與巴西、智利和秘魯在相關領域的合作。

在巴西，代表團訪問了巴西圣保羅州經濟發展部（GovernodoEstadodeSāoPauloSecretariado EconomiaePlanejamento）地理測繪研究所(IBGEInstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatística)，與所長CelsoDonizettiTalamon等有關人員交流了巴西土地管理的現狀與發展等情況，了解了中巴地球資源衛星遙感數據在土地資源管理方面的應用情況，建立了合作聯系的渠道。在智利，智中經濟貿易促進會（SOFECO）會長HexingWang先生專程陪同考察團訪問了智利農業部政策研究司，交流了雙方在土地資源管理方面的經驗。在秘魯，訪問了秘魯土地產權規范化委員會，DavidRamosLopez主任介紹了該國對拋荒地利用合法化方面的工作與經驗。通過考察，我們不僅有機會了解這三個國家基本的社會、經濟和自然條件，而且在一定程度上對三國的土地管理制度及其沿革也有了大致了解，達到了預期目標。

一、巴西、智利和秘魯的經濟社會情況

（一）巴西

巴西全稱為“巴西聯邦共和國”（TheFederative RepublicofBrazil），位于南美洲。國土面積851.49萬平方公里，是拉丁美洲國家中面積最大的國家，海岸線長7400多公里。國土80%位于熱帶地區，最南端屬亞熱帶氣候。北部亞馬孫平原屬赤道氣候，年平均氣溫27－29℃。中部高原屬熱帶草原氣候。南部地區平均氣溫16－19℃。2009年總人口1.914億，占世界人口的2.8%。葡萄牙語為官方語言。首都巴西利亞（Brasilia），人口約204.32萬。2009年，巴西GDP為15769.5億美元，人均約8237美元。

巴西陸地面積846萬平方公里，農業資源得天獨厚，土地資源、生物資源、水資源等都十分豐富。巴西的森林覆蓋率52%。亞馬孫原始森林在巴境內的面積達500萬平方公里(約占全球熱帶雨林的1/3)，其木材儲量658億立方米，食用、藥用植物不計其數，價值難以估計。巴西境內無沙漠、鹽堿地。土地資源豐富，其中西部著名的“稀樹草原”占全國土地面積的21%，有可耕地面積1.68億公頃，目前僅開發0.62億公頃，尚有可開發土地1.06億公頃，當前仍處在“拓展農業邊疆”的發展階段，耕地面積在不斷擴大。有專家認為，巴西將是“21世紀的世界糧倉”。

巴西的土地占有狀況極不均衡。大莊園主農業和小農并存，全國約有450萬個農業單位。其中，30萬個大農業單位，平均土地500公頃，15000戶最大的農場，平均占地3萬公頃。全國的良田大部分掌握在大莊園主手里，他們經營現代化的商業性農場，以生產大豆、甘蔗、咖啡、可可等出口農產品為主。而410萬個小農生產單位，其平均土地面積10公頃，最多的60公頃，以生產木薯、黑豆等為主，勞動生產率和經濟收入都很低。此外，巴西還有無地的農民1200萬，他們生活在社會的底層，仍處于赤貧狀態。

（二）智利

全稱為“智利共和國”（RepublicofChile），位于南美洲西海岸，安第斯山脈西麓，東鄰阿根廷，北連秘魯，東北與玻利維亞接壤，南與南極洲隔海相望，西瀕太平洋。人口1521萬。西班牙語為官方語言。首都圣地亞哥(Santiago)，人口563萬。智利國土面積約75.7萬平方公里（含島嶼面積），是世界上形狀最狹長的國家，南北長4332公里，東西寬90－401公里。地形大致可分為南北走向互相平行的三個條帶。東為安第斯山脈的西坡，約占東西寬的三分之一；西為海拔300－2000米的海岸山脈，沿海岸展布，向南延伸入海；中部是由沖積物所填充的陷落谷地，長約850公里，寬50－200公里，海拔1200米左右，被稱為中央谷地或智利谷地。

智利的礦產資源相當豐富，盛產銅、金、鐵、鋰、鉬礦及硝石，堪稱世界礦產資源大國，其中銅蘊藏量極為豐富，為世界第一銅產國及出口國。2008年，智利GDP為1694.5億美元（人均10109美元），其中，工業占比重50.5%。

智利農業用地和林地面積為3550萬公頃（約占陸域面積的47%），其中，牧場1400萬公頃，林地1980萬公頃，耕地170萬公頃。智利農業發展水平相對較高，但也明顯呈現傳統農業和現代農業并存的二元格局。智利北部是漁業和礦產基地，中部是糧食、水果和花卉主產區，南部以畜牧、林業為主。智利政府十分注重發揮自身的比較優勢，大力發展出口創匯農業。在進口糧食的同時，大力扶植水果和漁業生產，積極引進和開發國際市場需要的新產品。目前，智利已成為世界第一大水果出口國。90年代以來，智利水果出口量每年達150萬噸左右，銷往70多個國家和地區。

在農業發展中，智利特別重視農業科學技術的發展，千方百計引進先進技術和培養科技人才，并與歐美許多農業科研單位保持長期交流合作。智利十分重視農業應用技術研究和推廣，尤其是水果和蔬菜新技術的推廣和應用，在全國七個農業大區都設有國家級農業技術推廣機構。此外，智利農產品加工業水平較高，尤其是水果加工和葡萄酒業較發達，技術主要來自歐美。

然而，智利的發展過度集中在少數產業，在過去10年中雖然經濟增長率達5%以上，但失業率仍居高不下，創造就業一直是執政黨施政主軸之一。2008年失業率為7.8%，2009年為9.6%，預計2010年將升為10.1%。

（三）秘魯

全稱秘魯共和國（RepúblicadelPerú），是南美洲西部的一個國家，北鄰厄瓜多爾和哥倫比亞，東與巴西和玻利維亞接壤，南接智利，西瀕太平洋。國土面積128.52萬平方公里，人口約2822.1萬。首都利馬(Lima)，人口約760.66萬。西班牙語為官方語言。

秘魯農業生產條件較差，發展水平不高。秘魯西部是集約式綠洲農業區，氣候十分干燥，年降雨量不足50毫米，靠源自安第斯山脈的河水灌溉，是秘魯最重要的農業區；中部山岳地帶糧食產量較低，屬傳統農業區；東部為林地農業區，農業開發水平更為落后。秘魯漁業較為發達，魚粉和魚罐頭產量分別位居世界第一位和第二位。針對本國干燥少雨的自然條件，秘魯農業科研部門積極進行秸稈還田和免耕技術的研究和推廣，并致力于消化和改造從以色列引進的節水灌溉技術和設備，大大降低了滴灌成本（相當于我國的1/4左右）。同時，秘魯農業部門積極培育和推廣玉米、土豆和雜糧新品種，發展羊駝生產。但秘魯農業研究總體水平不高，科研設備陳舊，手段落后，比如育種，仍采用常規方法，很少涉及生物技術等領域。

二、巴西、智利、秘魯三國在土地資源管理方面的主要做法與基本經驗

巴西、智利政府非常重視農業的可持續發展，為實現資源的可持續利用，根據資源特點，對全國進行區域劃分，規定不同區域種植不同作物，合理開發利用土地資源。同時還劃定若干資源保護區，在保護區內不允許進行任何形式的開發建設。例如，巴西實行區域化種植，大豆主要在南部和東南部種植，柑桔的主產地在圣保羅州。巴西政府要求氣候較為干燥的塞拉多平原南部地區的農場主將其20%的土地永久地保持原樣，并規定亞馬遜熱帶雨林地區嚴禁開發利用，全國共設立5500萬公頃的保護區。

巴西鼓勵農民保護水土資源。政府鼓勵農民建設水土保持等水利設施和工程，種植綠肥作物，進行土壤改良和土壤培肥，并為從事這一項目的農民提供貸款等幫助。近年來，政府還利用世界銀行提供的貸款，實行“提高小農生活質量”計劃，開展小流域綜合治理。主要是應用先進技術，改變小農的掠奪式經營方式，保護水土資源，促進資源可持續利用。聯邦政府為這項計劃提供了1.24億美元的資金（其中向世界銀行貸款5500萬美元）。

巴西、智利和秘魯的土地占有制度不合理，這導致土地利用率下降，產業結構畸形發展，造成大量無地和少地的農民涌入城市，導致農村勞動力嚴重不足。為了改變土地占有和利用的不合理現狀，巴西、智利、秘魯政府采取了一系列改革對策和措施：

（1）實行土地制度改革，改變土地占有關系。1964年11月30日，巴西頒布了《土地法》，規定政府有權依照法律條款，通過公正賠償，征收農村地產，對荒蕪土地進行征收，并將征收的土地有償分配給無地和少地的農民。當地產主不執行土地的社會職能時，政府有權按照法律征收其土地，并將征收的土地有償分配給需要土地的農業生產者。上世紀70年代中期以來，南美各國開展了土地改革，進一步改善和調整了土地所有制結構，促進了傳統大地產制的解體。以前土地占有高度集中的大莊園與小農戶并存的雙重結構，逐步被以由現代資本主義農業企業與農民個體小生產為特點的新的雙重結構所取代。

（2） 采用多種手段，促進土地利用率和生產率的提高。巴西于1979年頒布《農業土地稅法》，對不同利用狀況的土地，確定不同的稅率，以迫使地產主提高土地使用效率和效益。巴西、智利政府鼓勵通過移民墾植，允許居住在本國的外國人、外資企業購買其農村土地或林地，促進土地開墾。并有專門的機構幫助墾植的移民使其土地、房產合法化，如秘魯土地房產合法化代理事務所就是具體承擔土地房產合法化事務的工作。

（3） 建立農業保護區，強化資源管理。巴西政府為實現資源的可持續利用，根據資源特點，對全國土地進行區域劃分，規定不同區域種植不同作物，合理開發利用土地資源。同時還劃定若干資源保護區，在保護區內不允許進行任何形式的開發建設。例如，要求塞拉多平原南部地區的農場主將其20%的土地永久地保持原樣，規定亞馬遜熱帶雨林地區嚴禁開發利用。全國共設立了5500萬公頃的保護區。

（4）鼓勵農民保護土地資源。巴西政府鼓勵農民建設水土保持等水利設施和工程，進行土壤改良和土壤培肥，并為從事這一項目的農民提供貸款等幫助。如利用世界銀行提供的貸款，進行小流域綜合治理等。

三、體會與建議

通過此次考察訪問，我們與巴西、智利和秘魯的土地管理及調查機構有了初步的接觸，對其管理職能、工作領域及方法都有了一定的了解，幾點體會及建議如下：

1、各國具體國情不同，土地管理的目標不同

巴西土地資源豐富，可耕地面積1.68億公頃，已利用的耕地僅為0.62億公頃，占36.9%，人均耕地0.88公頃（約合13畝），人地矛盾并不突出。因此，巴西土地管理的重點放在土地生態的保護方面。例如，亞馬遜熱帶雨林曾經過度開發而造成環境破壞，備受世界關注。聯合國環境開發署專門立項保護該流域，限制開發，并且每年撥付3億美元專款作為補貼。另外一個土地管理的重點是服務于社會，為緩解貧富矛盾，縮小貧富差距、減少貧困而成立土地發展部，主要任務是大力發展家庭小農業，創造農村地區的就業機會，減少農村人口大量涌向城市。

我國人均耕地少（1.4畝），應該堅持耕地保護這一基本國策。同時，可以借鑒巴西等國在土地管理中重視對土地生態與環境保護的經驗，以及土地管理目標與社會發展目標有機結合的做法，加強對自然景觀和生態環境的保護與建設，實行土地整理生態化。

2、各國土地制度不同，管理模式也不相同

我國土地公有制，國家采取的是城鄉土地統一管理的模式。國土資源部作為國務院土地行政主管部門統一負責全國土地管理和監督工作。各省、市、縣均設有相應機構。而巴西、智利、秘魯這些國家，土地是私人所有，全國沒有統一的土地管理機構，土地資源調查、評價、規劃、產權保護和交易等土地管理業務均分解到不同的部門。例如巴西土地資源調查由地理統計局負責，農村地區的土地登記和規劃則由土地發展部負責，城市土地登記由地方政府執行，國有土地都是分頭管理，沒有統一的管理機構。智利和秘魯也是如此。

但是，巴西、智利和秘魯三國在土地管理中，某一個單項管理職能采取垂直管理體制，相對而言，是一種高度集中的管理。如巴西的土地調查由地理統計局負責，管理機構的設置是從聯邦到各州垂直管理；土地登記從地方政府到州政府，也是相對集中管理，但具體的土地登記及測繪業務則由非官方的事務所代理。這種體制值得借鑒。

3、拓展思路，積極實施“走出去”戰略，利用國外豐富的土地資源，為我國經濟發展服務

我國人多地少、耕地不足是基本國情。由于土地資源緊缺，各類用地均不能滿足需要，保障與保護的矛盾，建設與農業以及農林牧之間爭地的矛盾日益突出。巴西、智利、秘魯等南美國家，土地資源豐富，尚未開發的土地還很多，且人口少，其法律允許在其國家居住的外國人、外資企業購買、開發利用農村土地或林地，并實行國民待遇。巴西在南美各國中，一直是國際投資者的首選。

我國在經濟高速發展和礦產資源配置全球化的大背景下，提出了“兩種資源，兩個市場”的資源開發利用戰略，并且取得了許多重要進展。當前，十分有必要考慮利用國外土地和林地資源，為我國經濟發展服務的可能性，積極引導和組織國內有實力的企業走出去，到國外去投資購買土地和林地，進行跨國界的土地、林地開發利用合作，為國內提供農副產品。據我國有關部門估計，2010年，中國將年進口大豆3600–4000萬噸。今后中國從哪個國家能夠購買更多的大豆呢？從美國很難，因為美國正在擴大玉米種植面積，用以生產酒精，作為汽油替代品，大豆種植面積在減少。而巴西還有1億多公頃可耕地待開發。如果引導和組織國內的企業和民間資本到巴西購買土地種植大豆，則可為國內提供較穩定的大豆貨源。也可以利用國外的土地和林地資源辦廠，為國內的工業生產和經濟發展提供原材料。例如，造紙工業，據中國造紙協會統計，2008年中國紙和紙板產量為7980萬噸，世界排名第二，與排名第一的美國僅相差十幾萬噸。但是我國是世界上最大的紙漿凈進口國，2008年紙漿進口892.9萬噸，超出排名第二的紙漿凈進口國德國的兩倍。浙江是全國第三大造紙省，卻是資源小省，紙漿原料依賴進口和省外供應，抗風險能力較差。應當考慮建立相應的政策，鼓勵和支持浙江有實力的民營企業和民間資金到林地資源十分豐富的巴西、智利等南美國家購買林地，種植桉樹，利用國外的先進技術，就地生產紙漿，對口供應國內，打造林紙一體化的造紙公司。在圣保羅擁有三個工廠的SUZANO公司，是世界上第二大桉樹紙漿生產商。SUZANO企業已實現了零排放生產紙漿，就像“種莊稼一樣，先播下種子，然后再一批批地收割，從桉樹種植到收獲，整個周期只需要7年時間”。

4、做好后續工作，進一步擴大雙方的交流合作

巴西、智利和秘魯有關方面對我團的考察非常重視，熱情好客，表達了進行廣泛、長遠合作的意愿。從這次他們的接待中我們感受到他們期望了解中國、尤其是了解國土資源管理情況的熱情和迫切性，有進一步交流合作的愿望。

中巴地球資源衛星作為南南合作的一個典范，盡管目前衛星數據的分辨率還不高，但是在巴西已經得到較廣泛應用，就在土地資源調查等方面的應用而言，中巴雙方有著相當廣闊的合作前景。

中華人民共和國駐圣保羅總領館十分重視我廳代表團對圣保羅的考察訪問，邊春剛副總領事會見了考察團，表示希望國土資源管理部門加強與巴西方面的訪問和交流，以促進我國經濟建設從主要依靠國內“一種資源，一個市場”轉向利用國內外“兩種資源，兩個市場”。

建議浙江省有關部門考慮通過國際交流與經濟合作等多種形式，開展對巴西、智利等南美國家資源條件和投資環境的調查研究，探索利用國外土地和林地資源為國內經濟建設服務的可能性與必要性。