淺談“收支脫鉤”與非稅收入的規范執收

湖南省永州市零陵區財政局 唐艷華

淺談“收支脫鉤”與非稅收入的規范執收

湖南省永州市零陵區財政局 唐艷華

非稅收入就是政府非稅收手段而獲得的財政收入。它伴隨著改革開放迅速發展壯大，為地方的經濟建設起了重要作用，又附生出“三亂”等一系列弊端，規范非稅執收，勢在必行。收支脫鉤，是規范非稅收入執政的重大舉措，在推行實施的過程中遇到了阻力，產生了新的問題。本文就這些問題產生的原因及對策進行了探討。

收支脫鉤 非稅收入 規范 執收

一、前言

非稅收入相對于稅收而言，是指各級國家機關、事業單位、社會團體及其他組織，依據有關法律、法規和條例的規定，履行管理職能，行使國有資產或國有資源所有權，提供特定服務；或者以政府名義征收、收取的稅收以外的財政性資金。它包括行政性收費、事業性收費、政府性基金及附加、罰款收入、國有資產收益及其他非稅收入。

二、收支脫鉤在規范非稅收入執收過程中的作用

作為規范非稅執收的重大舉措，收支脫鉤應運而生，2005年起在全國推行實施。

收支脫鉤，就是指非稅收入金額繳入財政，單位所需各項支出，由編制部門綜合預算，實行定員、定額、定標，依據單位的工作任務、職責、目標、業務范圍，配置標準，結合財務可能，保障其正常運轉。同時，建立公共財政，保障行政事業必不可少的經費。

相對于收支掛鉤，收支脫鉤對規范非稅收入的執收具有巨大優勢：第一，有利于政府對非稅收入收支的集中管理；第二，有利于社會資源的優化配置；第三，有利于防止社會分配的不公。

三、收支脫鉤在非稅收入管理實施中存在的問題

收支脫鉤是非稅收入執政方面的一項重大改革，是一項利國利民利己的重大舉措。但從實施這一舉措的實踐上來看，許多部門還是根據當年非稅收入，加上以前的年度結余來確定支出計劃。也就是說，形式上是收支“脫鉤”，實際上還是“穿新鞋走老路”，以不同的方式“掛鉤”。

一項好政策的推行為何如此艱難？有三個問題值得關注：

首先，由于地方政府部門的財政與事權的矛盾沒有徹底解決，經濟建設的飛速發展與財政資金的巨大缺口仍然無法彌補，不規范收費仍然存在著強大的“幕后推手”。

其次，非稅收入收支掛鉤的問題由來已久，情況復雜，積弊很深。由于牽涉到各部門的既得利益，調整的難度與遭遇的抵觸必然很大，一些省、市收支脫鉤之后非稅收入的大幅度下滑就是積重難返的證明。

再次，地方政府各部門的收費項目與銀行賬戶過多過亂，易于轉移與隱匿資金，這也成了“收支脫鉤”改革的重要制約因素。

四、加強非稅收入管理的基本措施

1、健全非稅收入相關法律體系

非稅收入的收支脫鉤實施已逾五年，但對非稅收入的性質、意義、作用、分類、標準、立項、市批、票據及資金管理，至今還沒有一部全國性的法律法規。應盡快制訂諸如《政府性收費管理條例》、《政府性基金管理條例》等操作性強的法規，盡量削減執收者的自由裁量權，將各地的非稅收入納入政府的年度報告，接受同級人民代表大會的監督。

2、嚴格非稅項目的設立與審批

人們往往把“收支脫鉤”當作治理“三亂”的靈丹妙藥，其實不然，“三亂”的根源首先是非稅項目的設立。因此，應該在國家出臺《非稅收入管理條例》的基礎上，明確非稅項目的形成與廢止程序。除國務院和省級政府依據有關法律法規設立之外，其他任何地方政府與部門都不允許出臺非稅項目。

3、強化非稅收入標準的剛性，使非稅負擔科學化、規范化、合理化

收費是否“亂”，在該不該立項的問題解決以后，在很大的程度上取決于收費的“量”。要解決這個問題，必須注意以下兩點：

(1)規范確立標準的程序

在以人為本、科學發展的今天，事關公眾利益的公共事務逐步趨向公開化、法制化、規范化，大部分城市對公用事業類產品的定價引入大眾意愿，舉行聽證會。這既體現了政府對公眾的尊重，又照顧到了公眾可承受能力，防止主管部門隨意收費，導致暴利甚至引發民怨，代表著通向現代化的中國社會的發展趨勢。非稅收費標準的確定引入這種聽證機制乃大勢所趨。

為了防止聽證走過場，政府應介入聽證的全過程。聽證前，主管部門應主動提供真實可靠的成本數據。聽證會的代表應具備廣泛的代表性與權威性。聽證會的過程應全程公開，收費標準的最后確定也必須透明。這樣，收費的收得“理直氣壯”，繳費的也繳得“心悅誠服”。

(2)要充分考慮征收的目的、性質、條件，客觀合理地確定收費標準

對公共產品成本補償方式的收費，其征收標準應以成本補償標準為依據。對違法違規強制征收的罰款標準，應參考歷史經驗與國際標準，考慮威懾的現實需要而確定。對多種資源性的付費收入，應根據市場價格、成本、租金、利率等因素，通過計算的方式來確定。對國有企業上繳利潤、國有小企業出售收入等產權性非稅收入，應分別由經營狀況及企業市場價值來決定。

4、深化“費改稅”改革

雖然進行了一系列改革，我國政府性財政收入結構仍不合理。我們在堅決廢止不合理的非稅項目之外，要下定決心把那些征收面廣、持續時間長、受益面廣又具有連續性的項目，逐步納入稅收的范圍。例如將排污費、綠化費等改為環境保護稅，將挖掘費、占道費等改為城市維護建設稅，將土地使用費、開墾費改為土地使用稅等。

橋歸橋，路歸路，路暢通了，讓過路的車不再擠上橋，橋上才有真正的規范與暢通。“費”與“稅”保持一個適當的比例，也是我國經濟可持續發展、與國際接軌的一個重要內容。

5、擴展投資途徑，為經濟建設提供穩定財源

規范非稅收入執收的環境，不僅與地方政府承擔的事權與財權的不協調有關，也與一些重大基礎建設投資習慣性預留資金缺口有關。因此，深化投融資金體制改革，尋求長期穩定的基礎設施建設資金來源，也就成了規范非稅收入的一個必要前提。重大項目的確定要嚴格防止預算不足、資金來源不落實造成預留資金缺口。應參照國際慣例，通過政策性金融支持、規范化的債務融資、資產證券化以及BCT、TOT等方式來解決。

[1]《中國財政統計年鑒》96卷、97卷、98卷。

[2]朱镕基.在第九屆全國人民代表大會上答記者問.人民日報, 1988;3:20

（責任編輯：袁曉軍）