談石獅市國庫集中支付制度改革存在的問題及對策

福建省石獅市國庫支付中心 李自若

談石獅市國庫集中支付制度改革存在的問題及對策

福建省石獅市國庫支付中心 李自若

實行國庫集中支付解決了財政資金沉淀的問題，達到規范財政收支行為、強化預算資金執行的目的。本文通過對石獅市國庫集中支付制度改革的研究，分析出現的問題并提出相應的解決對策。

國庫集中支付 問題 對策

實行部門預算、推行政府采購、建立國庫集中收付制度是近幾年來財政工作為適應市場經濟發展、實現資金優化配置而對現行的財政管理體制進行的有益探索。國庫集中收付制度是西方市場經濟國家普遍實行的現代國庫管理制度，也是我國財政管理體制三項改革的核心。

為貫徹落實國務院推行的財政國庫管理制度改革，石獅市國庫支付中心于2008年5月成立，運行后取得了可喜的成果：一是解決部分財政資金沉淀問題，提高資金使用效率、增強政府宏觀調控力度；二是有效預防單位挪用、截流財政資金行為；三是增強財政預算執行力度，推進部門預算實施。但在運行過程中也出現了一些問題，本文就出現的問題及應采取的對策提出一些粗淺的見解。

一、明確權責，國庫支付制度改革成效有待提高

在已實施會計集中核算的情況下推進國庫集中支付制度改革，各地的做法不盡相同，一般是采取 “兩塊牌子、一套班子”的做法，但石獅市采用的是“兩塊牌子、兩套班子”的做法，即在已有會計核算中心情況下成立獨立的國庫支付中心。由于兩單位對財政性資金都具有支付職能，如何劃分兩單位的職責權限、減少掣肘關系著國庫集中支付制度改革的成效。

對策：建立財政國庫辦理直接支付、會計中心辦理授權支付的財政性資金支付及監督體系。具體分工為：由國庫支付中心辦理直接支付業務、由會計核算中心辦理國庫授權支付業務的支付方式。凡屬基建支出、采購支出、工資支出等需直接支付的資金由國庫支付中心受理；凡屬單位的日常支出及不需直接支付的業務由會計核算中心受理。

對策的特點：

1、分工合理，貫徹《改革方案》要求。國務院在《財政國庫管理制度改革方案》中明確提出“要把國庫集中支付制度在財務管理中的基礎地位牢牢確立起來，形成以國庫集中支付體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度”。 建立財政國庫辦理直接支付、會計中心辦理授權支付的財政性資金支付體系就是該方案在處理實際問題的具體體現。

2、資源共亨，節約國庫運行成本。直接支付與授權支付是國庫集中支付的兩種支付方式，現階段石獅市國庫支付中心只開展了直接支付這一業務，授權支付尚未實行。由會計核算中心辦理國庫授權業務既可以解決為預算單位開立單位零余額賬戶的問題（可由會計核算中心在實行集中核算時原先為各單位在商業銀行統一開設的賬戶直接轉為單位零余額賬戶），同時又可以解決國庫支付中心因開展授權業務而造成人員不足的困難，發揮會計核算中心的人員優勢，減少國庫支付運行成本。

3、優勢互補，擴大資金支付監督范圍。實行國庫直接支付，國庫支付中心只能對直接支付的資金實施監督，由于對日常支出及不需直接支付的資金的支付權力已授予預算單位，因此這部分授權支付資金的使用無法受到有效監督。現把各單位授權支付的資金納入集中核算，填補資金使用的監督空白，擴大了資金使用的監督范圍。

二、先墊后清，零余額賬戶違規不可忽視。

商業銀行代理支付模式是目前我國國庫集中支付普遍采用的支付模式，也是我中心采用的支付模式。商業銀行代理支付模式的基本流程為：國庫支付中心（或預算單位）向商業銀行出具支付令——商業銀行通過財政（或單位）零余額賬戶先墊付支付款項——每天匯總墊付款后向人行進行清算。由此可見零余額賬戶是國庫集中支付流程中不可或缺的重要組成部分，是國庫支付中心在代理銀行開立的可以“先付錢再存錢”但每天軋賬后都需保留零余額的特殊賬戶。但需要指出的是這種零余額賬戶的開立與使用我國金融制度不符，實行的先支付后清算的做法也違背《支付結算辦法》中關于“銀行不墊款”的規定。實際上代理銀行在處理國庫付款業務時，也并未按規定程序進行，而是采用變通方式來處理業務。

對策：取消零余額賬戶。

對于取消零余額賬戶的可行性本文將結合下文第三個問題加以探討。

三、先付后審，商業銀行代付模式增加國庫資金支付風險

在實施國庫集中支付改革前，人行國庫對財政每筆預算撥款具有審核權和檢查處理權，實行的是“先審后付”程序。推行國庫集中支付改革后，由于采用商業銀行代理支付模式，使資金支付流程發生了根本性改變，人行對財政每筆預算撥款由事前審核變為事后監督，支付流程變為 “先付后審”。撥款程序的改變使人行的部分監管職能由代理銀行替代，監督重點也由原來對財政性資金使用的合理性、合規性和計劃性監督變為對代理銀行業務的規范性監督。由此可見，人行國庫監督權的弱化加大人行國庫的監管難度，增加國庫資金的支付風險。

綜上所述，商業銀行代理支付模式是零余額賬戶違規及人行監管被弱化等問題的根源，解決辦法可以從改變現有商業銀行代理支付模式入手。

對策：實行人行國庫直接支付。

（一）實行人行國庫直接支付的可行性。

目前人行國庫部門已加入現代化支付系統、參加了同城票據交換，已具備了與商業銀行同等的資金清算能力，根據現行制度、技術條件以及國庫發展趨勢，在財政、人行及相關部門計算機信息化、網絡化建設較好的前提下，改由人行國庫直接支付并清算財政性資金在目前技術上是可行的。

（二）實行人行國庫直接支付的優勢。

1、解決賬戶違規問題，節約國庫支付運行成本。國庫支付中心在代理銀行設立零余額賬戶是一個過渡性質的賬戶，是代理銀行墊付資金的必然產物，當然實行人行直接支付就沒有墊付資金的行為，也就沒必要再開設一個零余額賬戶。取消了零余額賬戶，既可以解決該賬戶違反《支付結算辦法》的問題，也節省掉因來有及清算需向代理銀行支付的墊款利息，節約國庫集中支付的運行成本。

2、加強資金監督，減少支付風險。在商業銀行代理支付模式下長期為財政資金“把關”的人行國庫部門由代理銀行取代，在當前社會誠信體系尚不健全的情況下，存在很大的風險。實行人行直接支付，使人行能夠掌握預算單位每一筆資金的用途、去向，加強對財政性支出的監督管理；防范和化解資金支付風險。

3、實現實時支付，提高支付效率。在現有的商業銀行代理支付模式下，由于受清算影響，國庫支付中心要做到實時支付，財政就可能要向商業銀行支付墊款利息。為節約成本，除特別急的用款外，支付中心一般是采用分批定時支付。改為人行國庫直接支付，沒有清算限制，使實時支付成為可能，極大提高支付效率。

國庫支付制度改革是一項復雜的系統工程，目前支付中心的許多工作還處在探索、完善階段。存在的問題是多方面的，有大有小、有急有緩，這些問題的最終解決需要的不僅僅是時間，更多的是要有開拓創新的精神。單位的成立只是一個開始，國庫集中收付制度改還任重道遠。

［1］謝桂芳.改進財政國庫集中支付的建議［J］.預算管理與會計, 2007,(1)

［2］刑紅青.對基層財政國庫集中支付改革的調查與思考［J］.中國總會計師,2009,(1)

（責任編輯：張彬）

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