開發區土地集約利用評價理想值確定的研究

阮履云,張 勇

(1.華中農業大學經濟土地管理學院,武漢430070;2.武漢大學資源與環境科學學院,武漢430071)

1 引言

1999年,國土資源部將城市土地集約利用調查與評價列為國土資源大調查的一項重要內容,選擇了福州、天津、包頭、長春、濟南、義烏、南京等7個試點城市開展城市土地集約利用潛力評價,拉開了城市土地集約利用評價的序幕[1]。城市發展歷史、區域傳統文化、人們的審美觀、社會經濟發展需要以及區域政策導向等均對城市土地集約利用評價的標準產生影響,導致不同城市土地集約利用評價的標準很難制定[2]。對于開發區土地集約利用評價,其標準主要由各評價指標的理想值確定。評價指標理想值又稱為標準值、合理值或適宜值。理想值確定的高低直接影響到開發區土地集約利用的評價結果。理想值確定得過高,土地集約利用評價結果就低,反之亦然。因此理想值確定的適當與否對開發區土地利用集約評價甚為關鍵。

2 理想值確定的原則

理想值應依照節約集約用地原則,在符合有關法律法規、國家和地方制定的技術標準、土地利用總體規劃和城市總體規劃等要求的前提下,結合開發區實際確定。當采用相關技術標準作為確定理想值的依據時,應注意評價對象涉及的指標理想值與相關技術標準在數據口徑等方面的對應關系。理想值原則上不應小于現狀值[3]。

在研究土地集約利用問題時,要充分考慮評價區域所處地區社會經濟發展水平的差異及其土地利用的可持續發展趨勢。在確定評價指標理想值時應考慮以下幾點。

(1)土地集約利用是一個動態變化的過程,具有時間性。隨著社會經濟的發展,人們需求的變化,以及土地利用技術的提高,土地利用總是不斷地向更合理的利用方式轉變[4]。因此,從這個意義上來說,作為土地集約利用評價指標的理想值是動態變化的,具有時間性。

(2)土地集約利用情況具有地域性,理想值的確定也具有地域性。我國幅員廣闊,區域特征明顯,各地社會經濟發展水平差異很大,并且不同性質和功能的開發區對土地集約利用的要求也不一致,不可能用一樣的標準去衡量所有開發區的土地集約水平。因此,對不同的開發區應因地制宜采取不同的衡量標準[5,6]。

3 理想值確定的若干方法

3.1 文件資料法

文件資料法是指參考國家或地方出臺的若干關于土地利用的文件標準確定理想值的方法。目前,我國關于土地集約利用的多項指標曾出臺過很多相關標準性的文件。在土地集約利用評價中,對于有很重要的參考價值的數據,可以直接將各種規范標準和政策控制目標作為評價指標的理想值,或者參照國家制定的相關相近的規范標準和政策控制目標確定評價指標的理想值。同時,地方政府特別是省級人民政府也制定了大量的關于本轄區土地利用的規范標準和政策控制目標。這些標準應該成為土地集約利用評價指標理想值確定的最重要來源和依據。

3.2 專家咨詢法

專家咨詢法也是現在應用比較廣泛的一種方法,主要利用專家們的知識、經驗和分析判斷能力去確定理想值。選定一定數量的有代表性的專家學者(以10～40人為宜,選取的專家應當總體權威程度高、代表面廣,對評價區域相當了解,可以包括政府人員、高校老師等專業人才[7]),以調查表的形式將問卷發放給選定的專家,在得到專家們反饋的結果后,統計分析,確定每一個指標的理想值,或者組織專家們以討論會的形式確定理想值。

3.3 先進經驗法

先進經驗法就是借鑒國內外土地節約集約利用經驗或已試點開發區的相關標準,確定各評價指標理想值的方法。已開展土地集約利用評價的開發區很多經驗值以及全國城鎮地籍調查中土地利用情況的各項指標值,都可以成為理想值確定的重要依據。從城市發展的歷程上看,西方發達國家在城市發展規劃以及土地集約利用的經驗也具有很重要的參考意義。

3.4 發展趨勢法

發展趨勢法是以開發區發展的遠景規劃為基礎,在遵循節約集約、合法合規用地原則的前提下,結合區域社會經濟發展狀況和趨勢估測指標理想值,趨勢估計期限宜為3～5年,或者對某一評價指標的歷史統計數據進行計量分析,確定其未來5～10年的趨勢值,參照這一趨勢值設置該指標的理想值。

3.5 目標值法

目標值法是指結合國家、區域、開發區等國民經濟和社會發展規劃等目標,結合土地利用總體規劃、城市規劃、有關用地標準、行業政策等,確定指標理想值或者以土地利用總體規劃為基礎,結合評價區域發展的實際情況,確定各項指標的目標值,目標值即該評價指標的理想值。

3.6 最大(小)值法

最大(小)值法是指對于某一評價指標,選用現狀值的最大(小)值作為評價指標的理想值,對現狀值進行無量綱化處理。

評價中選用極大(小)值標準化方法來處理原始數據,其計算公式如下：

其中,Dij為第ij項指標因子的標準化數值;Bij為第ij項指標因子的現狀值;Mij為第ij項指標因子的最大(小)值[8]。

3.7 平均值法

平均值法是指將該項評價指標的平均值作為理想值。參加評價的開發區不是孤立的,是評價體系中的評價單元,可以將所有評價單元組成一個系統。對于建立的評價指標,選取這些指標現狀值的平均值作為理想值。以平均值法確定理想值時,還是要充分結合評價區域的特點,實際問題具體分析。

4 實例研究——以武漢市某國家級開發區為例

4.1 項目區概況

武漢市某國家級開發區地處東湖之濱,橫跨武昌區、洪山區、江夏區。北靠東湖南岸的大專院校及國家重點科研單位群,南接湯遜湖,西臨南湖和關山機電工業區,東至武漢市總體規劃確定的三環線。開發區對外交通發達,道路貫穿南北。開發區以光電子信息產業為核心,綜合了教育、科研、生產和生活等各功能組團,形成了以光電子信息產業為主導,能源環保、生物工程與新醫藥、新材料、機電一體化和高科技農業競相發展的產業格局。

4.2 評價指標體系的建立

開發區評價指標的確定參考國家的相關標準,開發區土地集約利用程度評價應從土地利用狀況、用地效益和管理績效3個方面開展。指標體系分為目標層,子目標層,指標層。上一次控制(包含)下一層的指標,下一次指標屬于上層指標的具體分解。采用層次的模式確定評價指標體系,可以有效解決指標層間相關聯的問題,又可以保證指標體系的完備性與獨立性。具體指標體系如表1所示。

表1 開發區土地集約利用程度評價指標體系

4.3 理想值確定

4.3.1 理想值確定參考資料

表2 土地集約程度評價指標理想值參考資料

4.3.2 理想值確定方法

總體上該典型開發區設置評價指標理想值采用的是目標值法、先進經驗法和專家咨詢法。具體實現方法主要有3類,對于評價指標有國家或地方標準的,其理想值采用或參照國家、地方設置的標準值,并結合開發區的實際情況進行修正;對于有先進經驗值或同區域特征的各項指標值作為參考的,以該參考值為基礎通過修正得到理想值;對于區域特點明顯,有明顯的地域性限制的評價指標,不能參考其他相關標準的,通過咨詢專家意見的方式設置理想值。

(1)土地開發率、供應率及建成率。土地開發率是指已達到供地條件土地面積與不可建設土地以外土地面積的比例,盡管現行政策中沒有規定相關的目標值,但是對于開發區而言,參考專家意見,對于可供應的土地,應以全部開發為好。故土地開發率取值100%。土地開發率是指已供應國有建設用地面積與已達到供地條件的土地面積的比例,現行政策也沒有規定相關的標準值,也采用專家咨詢法的方式確定土地供應率。經過一到兩輪的探討,專家認為土地供應率也以全部供應為好,故土地開發率取值100%。土地建成率是指已建成城鎮建設用地面積與已供應國有建設用地面積的比例,參考國家相關的政策要求和專家意見,對于供應的國有土地,最好不要閑置土地,對于閑置土地的要繳納土地閑置金或予以回收。故土地建成率也以全部建成為理想狀態,理想值確定為100%。

(2)工業用地率及高新技術產業用地率。工業用地率是指已建成工礦倉儲用地面積與已建成城鎮建設用地面積的比例,對于工業用地率,參考國內相關的數據,城市工業用地率在15%～25%,開發區由于其特殊性工業工地率一般較高,在30%～70%之間,結合相關實際情況,開發區工業用地率取61.8%。高新技術產業用地率是指已建成的高新技術產業用地面積與已建成城鎮建設用地面積的比值。參考國內相關經驗,高新產業用地率理想值一般定為30%左右。但是由于該開發區已高新產業為主,參考專家經驗和開發區相關發展規劃,高新產業用地率取50%。

(3)綜合容積率及建筑密度。綜合容積率是指已建成城鎮建設用地內的總建筑面積與已建成城鎮建設用地面積的比值。參考《全國重點地區城鎮土地利用現狀調查與潛力評價(一)》中綜合容積率的數值,試點區域綜合容積率在0.3～1.1之間,本評價中理想值取最大值,綜合容積率為1.1。建筑密度是指已建成城鎮建設用地內的建筑基底總面積與已建成城鎮建設用地面積的比值。參考《全國重點地區城鎮土地利用現狀調查與潛力評價(一)》中相關數值,結合開發區發展定位對于綠化的要求,建筑密度取試點區域最大值,故建筑密度取40.71%。

(4)工業用地綜合容積率及建筑密度。工業用地綜合容積率是指已建成工礦倉儲用地上的總建筑面積與已建成工礦倉儲用地面積的比例。根據國土資源部《工業項目建設用地控制指標》(國土資發[2008]24)相關規定和已開展開發區土地集約利用評價的開發區數值,工業用地綜合容積率取1.24。工業用地建筑密度是指已建成工礦倉儲用地上的建筑基底總面積與已建成工礦倉儲用地面積的比例。參考《全國重點地區城鎮土地利用現狀調查與潛力評價(一)》數據,工業用地建筑密度一般在16%～31%,但是開發區明顯比這個比例高。考慮該開發區的特點,以及相關開發區的經驗值,工業用地建筑密度取46.08%。

(5)工業用地固定資產投入強度及工業用地產出強度。工業用地固定資產投入強度是指累計工業企業固定資產投資總額與已建成工礦倉儲用地面積的比值。參考國家發達地區開發區投入強度,北京開發區為7950萬元/hm2,深圳開發區為7890萬元/hm2,天津開發區為7470萬元/hm2,大連開發區為6390萬元/hm2,故將開發區工業用地固定資產投入強度取7000萬元/hm2。工業用地產出強度是指開發區工業總產值與已建成工礦倉儲用地面積的比值。根據中國城市開發區工業用地產出效益數據調查,工業用地產出強度在159.7萬～11572.5萬元/hm2之間[9],考慮到高新開發區產出強度應該相對較高,故理想值定為13000萬元/hm2。

(6)高新技術產業用地產出強度。高新技術產業用地產出強度是指高新技術產業總產值與高新技術產業用地面積的比值。該國家開發區內,主要是高新產業,以光電子信息產業為核心。經過對區內典型企業的調查分析,將高新技術產業用地產出強度理想值定為14000萬元/hm2。

(7)到期項目用地處置率。到期項目用地處置率是指累計有償使用且已到期并已處置的項目用地面積與累計有償使用且已到期項目用地總面積的比值。根據國家的相關規定,到期項目用地處置率理想值定為100%。

(8)閑置土地處置率及土地有償使用率。閑置土地處置率是指累計已處置的閑置土地總面積與累計閑置土地總面積的比值。同樣,閑置土地處置率理想值定為100%。土地有償使用率是指累計有償使用的項目用地面積與已供應國有建設用地面積的比值。推行國有土地有償使用、建立和發展土地市場,讓市場在土地資源配置中發揮基礎性調節作用是我國經濟體制改革和經濟轉型發展的重要內容,也是我國現行土地法律法規和政策的重要目標。參考專家意見,土地有償使用率理想值定為65%。

(9)土地招拍掛率。土地招拍掛率是指累計通過招標、拍賣、掛牌方式出讓的土地總面積與累計已出讓土地總面積的比值。由于我國土地市場還不完備,對于商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地,必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓外,其他沒做硬性要求。而且相關規定出臺時間較晚,土地招拍掛率的比重較低。參考國內經驗值及咨詢專家,土地招拍掛率理想值定為18.24%。

表3 評價指標理想值及確定方法

5 結語

盡量采用多種方法確定理想值,使理想值的確定與評價區域實際情況相貼切。理想值的確定是個很關鍵的工作,直接影響到土地集約利用評價結果的高低。在理想值的確定過程中,具體問題具體分析,多種方法相結合,用最合適的方法去解決最適宜的問題。全國應分區域給定各評價指標的標準值的參考值,使土地集約利用評價結果區域內具有可比性。建議在充分調研和分析論證的基礎上,結合各地域的實際情況,國家或省級土管部門按照“自下而上和自上而下”相結合的原則在省域范圍內統一設置評價指標理想值,在實際的評價過程中可以采用該標準值或者采用“標準值+修正數”作為理想值,這樣也可以使各個區域的土地集約利用結果具有一定的對比性。

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