走進“官員財產申報”

文/楊濤

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走進“官員財產申報”

文/楊濤

風雨兼程23年

嚴格地講，目前，我國并非沒有官員財產申報制度，只是沒有現代法治意義上的“陽光法案”，有的是沒有形成法律，不對公眾公示、公開并沒有嚴格制裁措施的官員財產申報制度。

有案可查的是，早在1987年，官員財產申報制就引起了當時立法者的關注。時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任的王漢斌明確提出：“我國對國家工作人員是否建立申報財產制度問題，需在其他有關法律中研究解決。”1988年，國務院監察部會同法制局起草了《國家行政工作人員報告財產和收入的規定草案》，這開啟了官員財產申報立法的里程碑。

1994年“官員財產收入申報法”正式列入全國人大立法規劃項目。1995年5月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布 《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》。這一《規定》明確“各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關的縣(處)級以上(含縣、處級，下同)領導干部，須依照本規定申報收入。社會團體、事業單位的縣(處)級以上領導干部，以及國有大、中型企業的負責人，適用本規定。”

1997年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳出臺《關于領導干部報告個人重大事項的規定》中，將“本人、配偶、共同生活的子女營建、買賣、出租私房和參加集資建房的情況；本人參與操辦的本人及近親屬婚喪喜慶事宜的辦理情況”等，也列入要向組織報告的情形，進一步細化了官員財產申報的項目。

進入二十一世紀，有關官員財產申報的相關的黨紀條例更加密集出臺，官員財產申報的立法問題一次又一次擺在立法臺面和進入公共議題之中。2001年，中央紀委、中央組織部聯合發布《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》，將官員財產申報延伸到省部級現職領導干部的家庭財產上來。所謂的“家庭財產”是指，領導干部本人及其配偶和由其撫養的子女的個人財產和共有財產。

2004年，在十屆全國人大第15次常委會會議上，將財產申報制度寫入公務員法問題列入了議題。 但是，遺憾的是，在2005年4月通過的《公務員法》卻沒有就官員財產申報問題作出明確的規定。2006年，中央再次出臺《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》，重申了領導干部必須對一些個人事項進行報告。

2007年，國務院通過了《政府信息公開條例》，但同樣遺憾的是，仍沒有像輿論所希望的，將官員的財產等個人情況列為政府必須主動公開的信息。但是年9月，國家預防腐敗局正式掛牌時，有關人士曾表示：“正在抓緊研究財產申報制度，在適當時候將建立財產申報制度”。

官員財產申報問題在2008年引起了社會各界前所未有的關注。這年 1月20日，國家統計局原局長李成瑞、北大教授鞏獻田等50多位退休高官和學者聯名，向全國人大、全國政協等國家機關提出 “關于盡快制定《縣處級以上公職人員財產申報公布法》的建議書”。

2009年 1月1日起，新疆阿勒泰地區率先在全國試行官員財產申報制度，官員財產申報制度開始在地方層面邁出了艱難的一步；當年“兩會”上，全國人大代表韓德云提交《關于建立公務員財產申報法》的議案，并附上一份六千多字的法律草案。

今年3月，總理溫家寶在政府工作報告中指出，各級領導干部特別是高級干部，要堅決執行中央關于報告個人經濟和財產，包括收入、住房、投資，以及配偶子女從業等重大事項的規定，并自覺接受紀檢部門的監督。而中紀委有關領導也表示，正在研究制定官員財產申報的有關條例或者規定，但申報內容暫不向社會公開。

呼喚“陽光法案”

2009年1月至11月，全國各級紀檢監察機關接受信訪舉報131萬8362件（次），立案11萬5420件，處分10萬6626人。而在被查處的領導干部中，縣處級以上干部有3743人，被移送司法機關的縣處級以上干部764人，為國家挽回經濟損失44.4億元。廣東政協主席陳紹基、深圳市長許宗衡、浙江省紀委書記王華元、最高法院副院長黃松有、公安部部長助理鄭少東、原重慶市公安局常務副局長、重慶市司法局長文強、貴州省原政協主席黃瑤等一大批高官因腐敗相繼落馬。

有專家分析當前的腐敗形勢后認為，腐敗還處在高發期，還處在易發、多發、高發的態勢上；腐敗的黑金額度相當大，幾百萬、幾千萬都不感到震驚了，幾個億都是常事；腐敗向兩頭發展，一方面是涉案人員級別升高、涉案金額增大、‘群蛀’現象嚴重，另一方面就是向基層滲透，向非領導干部的人員滲透；整個腐敗的幅度面越來越大了；“一把手”成為貪污腐敗瀆職犯罪的重災區。

面臨著嚴峻的腐敗形勢，不斷采取和創新預防及懲治官員腐敗的措施顯得尤為必要。“陽光是最好的防腐劑”，人們認為，官員作為“公眾人物”，他就應當放棄一部分隱私權，向社會公開自身財產，以接受社會監督，如此才能保證人民有效監督政府。如果官員的財產都必須如實向社會公開、公示，那么，每個官員在進行腐敗時都得好好掂量。而且，官員財產申報制度能激發媒體、公眾、輿論的監督熱情，公眾會對官員財產的申報情況和他實際的開支進行對比，從而揭示真相。就像公眾能從一張相片中發現周久耕抽高價煙進而一步步將其腐敗真相揭露一樣。

目前我國《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》等有關官員財產申報的黨規、政紀，并非嚴格意義上的“陽光法案”，在實踐中也沒有起到實際成效，它的缺陷在于：

其一，這些規定是黨規、政紀，并沒有上升為法律，缺乏法律的剛性；

其二，財產申報內容并不完整，申報的財產僅僅包括“工資、各類獎金、津貼、補貼及福利費，從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得，承包經營、承租經營所得”等，并不涵蓋全部財產，特別是家庭財產并不申報；

其三，財產申報內容不公開、不公示，縣處級領導干部僅僅是向本單位報告，并報上級部門備案，并不向社會、公眾和媒體公布，這種申報充其量只能稱“內部申報”；

其四，缺乏相應的監督和制約措施，沒有規定如何接受公眾和媒體的監督，如何讓公眾知情，受理相應的舉報，同時也沒有規定如何與銀行等機構進行聯網，核實申報內容的真假；

最后，對不如實填寫財產狀況的官員缺乏嚴厲的黨紀制裁特別是刑事制裁。

緣何步履蹣跚

媒體和輿論普遍認為，來自官員的阻力是“陽光法案”難產的最關鍵因素之一。十屆全國人大代表王全杰曾作過一項調查，稱接受調查的官員97%對“官員財產申報”持反對意見。而在2009年“兩會”上，一名記者問身為全國政協委員的某省政協主席怎么看待官員財產公示制度，他竟反問記者：“為什么不公布老百姓的財產？那些企業老板的利潤為什么不向工人公布？”

官員階層對于“陽光法案”的出臺阻礙，最重要的原因在于對于既得利益可能喪失的擔憂，因為“陽光法案”出臺，必然涉及一些官員以往的不義之財和灰色收入清算的問題，也會遏制一些官員繼續獲取不義之財。當這一項改革涉及官員自身的權益，而這些人又掌握著決定政策制定和政策走向的巨大權力的時候，改革就會變得異常艱難。重慶開縣紀委書記朱子龍就坦言，“要求現任官員申報阻力太大，想要相對比較徹底的公開，只能從新上任的下手。”此外，官員對于隱私權的認識存在誤區也是原因之一。他們認為收入和家庭財產是他們的隱私，不應當向社會公開。

對于高層人士和立法者來說，對于“陽光法案”一緩再緩，大概還出于“政治風險”的擔憂。由于對官員家庭財產的基本底數、各級各類官員的財產與普通百姓的財產大概呈多大比例等不清楚，如果大量官員擁有巨額財產公之于眾，在社會收入差距很大的情況下，他們擔心，有可能會引起社會震蕩。即使是在干部隊伍內部，因級別、地區、領域的不同而導致收入差別較大，也可能引發官員內部的心理失衡。不過，早就有學者指出，只要相信絕大多數官員是清清白白做事的，對一部分官員查處，不僅不會影響社會穩定，反而會有助于增加人民群眾對政府和官員的信任，有助于加強社會穩定。相反，如果不對官員家庭財產公開，人們對官員廉潔的信任度就會大大下降，進而導致政府公信力的下降。

此外，技術問題也是原因之一。這包括金融實名制等制度不健全；拒絕、拖延申報或虛假申報的法律責任及追究責任難到位。這些制度不健全，在實踐中可能會導致財產申報制度執行不力、對違反規定追究不嚴等問題。有學者指出，配套措施、技術手段的成熟永遠都是相對的，打擊錢權交易在任何社會都不可能達到“疏而不漏”的理想狀態。1883年，英國議會通過世界上第一部有關財產申報的法律時，并沒有電腦，更不用說現代身份識別制度和交易檔案制度。官員財產申報在很大程度上倚重社會監督，正可彌補配套措施之不足，而官員財產申報制度反過來也可以推進配套措施的落實。

“公民社會”在行動

相對于立法層面對于“陽光法案”步履蹣跚相比，輿論、媒體對這部法案出臺的呼聲逐年高漲，人大代表、政協委員和普通公民也在積極推進“陽光法案”的出臺，而地方紀檢監察機關也在地方層面對“陽光法案”進行試水，以期推進立法和為立法積累經驗。

十屆全國人大代表王全杰在他任職內五年來，矢志不移地推進“陽光法案”的立法，五年來他三次提出“官員財產申報制度應該改為財產公示制度”的建議，這一議題曾被五十多位代表聯名形成議案，引起了廣泛關注和爭論，也引起包括中紀委的重視。為了讓這一制度出臺減少阻力，他甚至還建議給官員半年的“退財期”，給官員一個機會。十一屆全國人大代表韓德云接過王全杰手中的火炬，連續四次提出官員財產申報的建議，同時，他建議給予官員三年豁免期。這三年內，申報對象主動上繳以前的全部違法違紀收入，審查機關可按條例一律豁免紀律處分，并視情況由上級行政監察部門建議司法機關減輕、免除相關刑事責任。反之，可建議行政監察部門給予從重或加重處分。

而公眾對于“陽光法案”更是充滿巨大的熱情。一項網上調查表明，九成民眾支持對官員財產進行公示。在某省政協主席稱“為什么不公布老百姓的財產？”后，一位網民的《網友們，向全社會公示個人財產了》的帖子幾乎同時出現在天涯社區和凱迪論壇，從而在網民中間引發了一波公示個人財產風潮。發帖者 “天乙”本姓陳，是寧波某私立中學的一名政治課教師。在帖中，他詳細列舉了自己的不動產、存款、現金、購物卡等財產數額及其具體來源。緊接著，一幅《脫吧，輪到你了》的漫畫在網絡上風行，同時，有人將此漫畫制作成為文化衫，風行一時。公民用這種反諷的方式倒逼著官員公布財產。

2009年1月1日起，新疆阿勒泰地區率先在全國試行官員財產申報制度，在兩個月的時間里，該地區共有1054位官員的財產申報被公示。該地區財產申報監督大于現有的規定，甚至官員及其家庭成員的“大額交易和可疑交易”也要申報。不過，阿勒泰地區把財產申報方式區分為“公開申報”和“秘密申報”。據此，申報者要填寫兩份表格，后一種情況下，要填寫的申報內容為歷年來全部財產情況，屬于被保護而不予公開的。同時，按照《規定》，凡是在首次申報前主動上繳全部違紀違法收入的，無論將來由于何種原因或因其他案件牽連，使申報對象的違法違紀行為暴露，地區紀檢委將按有關規定對其免予處分，并建議司法機關免予追究其刑事責任。隨后，浙江慈溪、湖南瀏陽也先后開展了官員財產公示試點。2009年以來,全國已有7個地方出臺了官員財產申報措施,包括新疆阿勒泰、浙江慈溪、四川高縣、上海浦東等。

不過，這些地方的官員財產申報制度，雖然比以往的規定有了不同程度的進步，如申報財產的范圍擴大，或者部分向社會公開，但是不足地方也是很明顯的：比如，有的地方“一把手”并未要求公示，有的地方公示只是對內部公示，有的地方將財產分為兩部分，只對社會公示部分財產。但是，地方的這些點滴進步，必將推動“陽光法案”的加快出臺。