推進群防群治隊伍“四化”建設的實踐與思考
——以臺州市為例

□李 斌，齊玉水，孫 磊

（中共臺州市委政法委，浙江 臺州 317000）

推進群防群治隊伍“四化”建設的實踐與思考
——以臺州市為例

□李 斌，齊玉水，孫 磊

（中共臺州市委政法委，浙江 臺州 317000）

推進群防群治隊伍社會化、市場化、職業化和規范化建設，要確立“花錢買平安”理念、社會治安“共建共享”理念和群防群治隊伍多元化發展理念。加強群防群治隊伍建設，要解決群防群治隊伍的組織體系問題、群防群治隊伍的運行機制問題和群防群治隊伍的人員素質問題。

綜合治理；群防群治；多元化；浙江臺州市

如何有效地組織、動員廣大人民群眾，支持、參與基層群防群治活動，推進群防群治隊伍社會化、市場化、職業化和規范化（以下簡稱“四化”）建設，提升群防群治工作實效，這是新時期綜治工作面臨的新課題。根據浙江省綜治委的部署要求，筆者對當前臺州市群防群治工作進行了專題調研，在此，根據臺州市群防群治隊伍的現狀及存在的問題，就進一步加強群防群治隊伍的“四化”建設提出若干思考。

一、當前臺州市群防群治隊伍的現狀及主要特點

（一）臺州市群防群治隊伍的現狀。臺州市的群防群治隊伍源于1951年在全國普遍成立的治安保衛委員會，但主要發展在改革開放之后。至2003年，臺州市已建成村、居、社區群防群治隊伍和鄉鎮（街道）專職巡防隊伍共5528個、人員24407人，有1100多家單位配備了保安隊員3900人。近年來，隨著臺州市綜治基層基礎建設的深入推進，各地普遍加大群防群治隊伍建設力度，各類群防群治隊伍進入一個快速發展時期。據統計，截至2009年10月，臺州市共建成村、居、社區群防群治隊伍和鄉鎮（街道）專職巡防隊、平安志愿者隊伍6588支、59833人，比2003年分別增長19.18%和145.15%；全市共有2168家單位配備保安隊員10122人，比2003年分別增長97.09%和165.54%。

（二）臺州市群防群治隊伍的主要特點。近年來，臺州市各地主動適應社會形勢發展變化，按照社會化、市場化、職業化、規范化的總體思路，切實加大群防群治隊伍建設力度，群防群治隊伍建設逐步呈現出四個方面的特點。

一是組織形式從單一型向多樣型轉變。隨著社會治安形勢的變化、發展，傳統的護村隊、護廠隊、護校隊等群防群治隊伍已難以承擔日益繁重的治安防控任務。為此，臺州市不斷豐富建設載體，切實加大建設力度，群防群治隊伍組織逐步從單一的護村、護廠、護校等群眾性自治組織，向多種組織形式有機結合、多種社會力量有機整合的方向發展。目前，臺州市共有四種類型的群防群治隊伍：1、村（居）、社區、企事業單位的護村隊、護廠隊、護校隊等傳統的群眾性義務巡防組織；2、由鄉鎮（街道）出資組建，由公安派出所管理，承擔一定區域內治安防范職能的專職巡防隊；3、受聘于黨政機關、企事業單位，擔負門衛守護、內部保衛等任務的保安隊伍；4、由熱心于治安工作的社會各界人員組成，開展義務性治安巡防的平安志愿者巡防隊伍。

隊伍類型村居社區、企事業單位的巡防隊伍專職巡防隊平安志愿者隊伍專業保安力量支數 5812支 128支 648支 2168支人數 44004人 4781人 11048人 10122人

二是從業人員從義務型向有償型轉變。針對傳統型群眾義務巡防存在的難發動、難組織、難堅持等問題，臺州市在繼續大力倡導群眾性義務巡防的同時，根據經濟社會發展的新形勢、新特點，大力推進治安防范產業化，普遍組建了專職治安巡防隊、物業管理、保安服務公司等專業隊伍，以滿足廣大群眾對安全的不同需求。路橋區、溫嶺市、玉環縣等經濟發達的地區還進一步健全了“政府投入、村居自籌和社會捐助”有機結合的經費保障機制，逐步落實村（居）、社區群防群治組織的巡防報酬，激發了廣大群眾參與防范的主動性和積極性。如溫嶺市723支村級群防群治隊伍中，落實巡防報酬的有212支，占到29.32%；路橋區路橋街道每年都投入200萬元用于解決專職巡防隊員的工資、養老保險等問題。

三是工作方式從松散型向聯動型轉變。臺州市各地根據轄區內的發案動態，打破以往群防群治隊伍的地域、單位界限，建立健全群防群治力量聯防聯勤工作機制，提高了防范效果。如臺州市路橋區蓬街鎮發動五金塑膠工業園區20多家企業和周邊3個村，組建平安巡邏聯防隊，安裝視頻監控系統，形成了“點守、線巡、面控”的聯動防控網絡；椒江區白云街道充分發揮內保協會成員單位多、參加治保工作積極性高、防范資源充裕的優勢，從87家內保協會成員單位中，抽調296位年富力強的保衛干部，組建巡防隊伍，充實到街面防控工作之中，大大增強了巡防力量。

四是工作職能從巡防型向復合型轉變。隨著社會發展，流動人口管理、安全生產等領域的服務管理工作任務愈加繁重，單純的治安巡防已不能滿足廣大群眾日益多樣化的安全需求。為此，臺州市各地的群防群治隊伍在做好治安巡防的同時，逐步承擔起安全生產、流動人口管理、出租私房管理等日常性社會管理工作，溫嶺市、玉環縣、路橋區、三門縣等地方群防群治隊伍還負責歸正人員幫教、禁毒、綜治宣傳、法律教育等工作，實現了一支隊伍多種用途，最大限度地發揮出群防群治隊伍的作用。

二、當前推進群防群治隊伍“四化”建設存在的主要問題

臺州市在推進群防群治隊伍“四化”建設中取得了不少成效，隊伍支數和人數都有明顯的提高，但群防群治隊伍建設整體水平有待進一步提高。相對于全市560多萬常住人口、168萬流動人口、10萬多家企事業單位和每年5萬多起刑事發案的總體治安形勢，群防群治隊伍離“四化”要求仍有不少差距，特別是群防群治隊伍經費、人員、組織管理、法律限制等制約因素仍然存在，已成為阻礙群防群治隊伍“四化”建設的主要問題。

（一）經費投入不足，工作保障困難。經費問題一直是困擾群防群治隊伍社會化、市場化、職業化和規范化建設的一個“老大難”。《浙江省社會治安綜合治理條例》規定“按照國家有關規定組建的群眾性社會治安組織所需經費，可以通過財政補貼、受益單位和個人出資、社會捐助等合法渠道解決”，其立法本意是建立多元化的經費投入渠道，解決群防群治隊伍的經費問題。但由于該條款并沒有對經費來源及其數額作出明確的、強制性規定，群防群治隊伍工作經費仍然缺乏剛性保障。2009年，臺州市各地共投入9500余萬元用于群防群治隊伍建設，但這僅能保障專職巡防隊伍的日常運行。大量的村級群防群治隊伍，只能依靠村集體經濟和企業、社會捐助來解決運行經費問題。經費來源渠道雖然多樣，但難以保證足額夠用，而且容易受企業經營狀態和農村減負工作等影響，穩定性較差。尤其是一些經濟相對落后地區，群防群治工作經費投入不足問題更為突出。經費不足，使得群防群治工作僅能依靠參與人員的自覺性和主動性來開展，短期尚可以，長此以往，勢必造成群防群治隊伍凝聚力、戰斗力不強，人心不穩，挫傷工作人員積極性。

（二）組織體系不完善，管理制度不健全。主要有三個方面：一是組織網絡不完善。從統計數據來看，全市5329個村（居）、社區中，建有群防群治隊伍的有4248個，占79.71%，尚未達到全覆蓋；聘請或組建了保安隊伍的企事業單位僅占全市企事業單位總數的3%。尤其是臺州大量的中小企業往往自行聘請一些年齡偏大的老頭、老太看門護院，真正組建群防群治力量卻不多；而城區的單元樓宇開展鄰里守望、設立治安信息員的更是少之又少，群防群治隊伍的組織網絡建設存在不少薄弱環節。二是管理體系不完善。隨著群防群治隊伍組織形式的多樣化，群防群治隊伍多頭管理、管理與保障脫節、業務指導與管理脫節等問題越來越突出。公安派出所等業務主管部門很難有效地組織和協調各類群防群治隊伍工作，有的地方公安部門甚至對轄區內的群防群治力量底數不清、情況不明，更談不上統一指揮，形成合力。三是內部制度不完善。有的地方基層組織軟弱渙散，群防群治隊伍內部管理不到位，既沒有建立值班、備勤、巡邏、監督、考核等制度，也沒有登記臺賬資料；有的地方群防群治隊伍雖建有各項管理制度，但大多掛在墻上、寫在紙上，沒有真正落實到位，各項工作隨意性較大；個別地方群防群治隊伍甚至常年不開展巡防工作，隊伍形同虛設。

（三）工作機制不完善，工作實效難發揮。一是聯防聯勤工作尚沒有得到進一步的深化、推廣，工作機制還不夠完善。不少地方的群防群治隊伍之間，群防群治隊伍和公安專業巡防力量之間相互配合、協同作戰的少，各自為政、孤軍作戰的多，浪費了防范資源，形不成工作合力。二是小區域、小范圍的治安形勢預警機制不健全，一些群防群治隊伍對轄區的社會治安形勢不了解，對案件動態和案件類型不研究，防范重點不突出，工作缺少針對性，頭痛醫頭、腳痛醫腳；有的地方群防群治隊伍巡防路線單一，防范手段機械、呆板，工作效果不明顯；有的地方快速反應機制不健全，面對現行案件不能及時有效地調動轄區群防群治隊伍共同參與，圍追堵截，削弱了打擊效能。三是一些地方的公安派出所對群防群治隊伍的作用認識不到位，對群防群治隊伍的巡防工作指導不到位，使得群防群治工作處于“瞎子摸象”的盲目狀態，降低了群防群治隊伍的工作實效。

（四）人員素質不高，隊伍不穩定。群防群治隊伍職業化，必然要求群防群治組織的人員必須相對固定，人員的業務素質和身體素質能適應治安工作實際需要。但從臺州市的群防群治隊伍來看，大多數村（居）、社區的群防群治隊伍由村（居）、社區干部組成，青壯年不多，總體年齡偏大，身體素質不強，且文化程度普遍不高。如椒江區的白云街道翠華社區，26人的社區群防群治隊伍中年齡在50歲以下的僅有4人，文化程度大專以上的僅有2人。在保安隊伍中，從業人員也大多為外來務工人員，整體文化素質和法律素質較低，監守自盜、行兇殺人等案件時有發生。群防群治隊伍的教育培訓機制尚不夠完善，大多數的群防群治隊伍沒有經過統一的上崗培訓，巡防隊員缺少基本的安全保衛知識和技能，對治安巡防工作和違法犯罪分子往往無從下手，難以承擔日益繁重的安保任務。同時，群防群治隊伍人員流動性較大，隊伍不穩定的問題相當突出。尤其是農村的護村隊，往往被當成村干部的私人武裝，任人唯親，而一旦村級換屆選舉之后，大批的護村隊員就會被任意更換，使得一些有經驗的護村隊員很難長期工作在治安防范第一線，人為地造成了隊伍戰斗力下降。

（五）法律支撐不到位，工作職能受限制。群防群治隊伍作為群眾性的治安組織，其概念第一次提出是在1988年9月30日全國人大常委會頒布的《關于加強社會治安綜合治理的決定》和公安部轉發《關于加強新形勢下城鄉治保會工作的意見》中，《憲法》第111條也僅對治保會的職責作了原則性規定。近期，已實施的《保安服務管理條例》雖對保安隊伍的性質、職責進行了規范，但對于護村隊等傳統的群防群治力量在職責、權利等方面尚沒有作出具體規定，群防群治隊伍的法律地位一直未得到明確。這就造成群防群治隊伍在履行盤查、詢問等職責時，工作底氣不足，工作措施難以落實到位，發揮不出應有的作用。同時，當前的群防群治隊伍工作職能，大多單純地停留治安巡防上，對于流動人口、出租私房管理、安全檢查、安置幫教、禁毒等社會管理工作，法律法規既沒有作出規定，公安等主管部門也沒有明確給予授權，工作職能被大大限制，不適應當前的社會治安管理需要。

三、推進群防群治隊伍社會化、市場化、職業化和規范化建設的主要途徑

（一）推進群防群治隊伍的“四化”建設，必須解決群防群治隊伍的發展理念問題。思想是行動的先導。要做好新時期的群防群治工作，推進群防群治隊伍“四化”建設，首先要解決理念問題。從當前的情況來看，要樹立三種理念。一是要樹立“花錢買平安”理念。“人從哪里來、錢從哪里來”始終是群防群治隊伍建設亟需突破的“瓶頸”。要解決這一矛盾，就要牢固樹立“花錢買平安”的工作理念，以市場為導向，將社會治安作為公共服務產品，通過建立“政府引導、市場拉動、有償服務”的工作機制，來合理分配社會資源，以此滿足群眾不同的安全需求。二是要樹立社會治安“共建共享”理念。市場不是萬能的，公共安全服務也不可能完全覆蓋到社會各個角落。這就要大力倡導社會治安“共建共享”理念。要進一步健全綜治工作責任制度，不斷擴大綜治責任書簽訂范圍，將維護社會治安的責任層層落實到每一家企事業單位，落實到每一個公民身上，真正形成社會治安人人有責的工作局面。要切實加大宣傳力度，積極依托各類宣傳媒體，大張旗鼓地宣傳群防群治工作的重大現實意義和群防群治工作中涌現出的先進典型事跡，引導廣大人民群眾牢固樹立社會責任感和使命感，增強群防群治工作的主動性和積極性。三是要樹立群防群治隊伍多元化發展理念。群眾安全需求的多樣化，必然導致群防群治隊伍的多元化。推進群防群治隊伍“四化”建設，就要堅持“多條腿走路”，緊緊圍繞社會治安防控體系和平安建設實際，既要下決心組建政府出資的專職巡防隊伍，又要積極倡導各種行之有效的義務治安聯防活動，既要大力發展保安服務業，又要健全完善單位、村（居）、社區的內部保衛機構，真正形成綜治委統一指導，社會各方面參與，覆蓋社會各層面的防范力量。

（二）推進群防群治隊伍“四化”建設，必須要解決群防群治隊伍的組織體系問題。中共中央國務院《關于加強社會治安綜合治理的決定》中，明確提出要把“群防群治形成網絡”作為社會治安綜合治理工作的一項基本要求和社會治安綜合治理措施落實到基層的主要標志之一。這就表明在推進群防群治隊伍“四化”建設過程中，必須要不斷拓展組織網絡，大力豐富組織形式，切實強化組織管理，著力完善組織功能，全面提高群防群治隊伍的組織化程度。一是在組織網絡上，要堅持把群防群治隊伍建設同加強村居、社區、企事業單位黨組織建設和村委會、居委會建設緊密結合起來，以堅實的基層組織基礎來推動群防群治隊伍的發展。要全面落實“誰主管、誰負責”和“屬地管理”原則，以村（居）、社區、企業綜治工作站規范化建設為載體，不斷拓展群防群治組織網絡的覆蓋面。要針對臺州民營經濟發達，工業園區、工業功能區多，企業盜搶案件高發的實際情況，全面整合中小企業的人力、財力等資源，采取共建共管、代建代管等形式，建立適應中小企業發展需要的群防群治隊伍。要按照城市特點，把送奶員、郵遞員、送水員、送氣員等經常出入社區為群眾服務的工作人員納入群防群治工作體系，并大力物建樓宇單元長、樓群長，組織開展鄰里互防，努力形成各種群防群治力量優勢互補、力量聯動的工作網絡。二是在組織形式上，要大力推廣平安志愿者巡防隊伍新形式，積極探索建立平安志愿者巡防隊伍的長效工作機制。重點是要進一步加大宣傳、發動力度，以平安志愿者協會建設為載體，最大限度地吸引廣大群眾參加到平安志愿者隊伍之中，不斷提升群防群治隊伍的社會面參與度。要立足綜治工作實際需要，建立健全治安巡邏、社區矯正、禁毒、交通消防安全、法律服務、矛盾調處、反邪教等志愿者服務隊伍，進一步豐富活動內容，拓展工作外延。要加強組織管理，建立健全平安志愿者工作規范，不斷完善內部管理制度，做到活動經常化、工作制度化、行為規范化。三是在組織管理上，要以鄉鎮（街道）綜治工作中心為龍頭，以村（居）、社區、企業綜治工作站為依托，將轄區內分散的群防群治組織有機整合起來，進一步明確各種類型群防群治組織在治安防控中的位置、任務和職責，統一編組，統一指揮，形成合力。要建立健全工作責任、信息收集、值班備勤、臺賬登記等制度，提高群防群治隊伍的規范化、制度化程度。要進一步加大督查、考核力度，將群防群治隊伍的工作效果與工作人員的切身利益和村（居）社區、企事業單位的工作實績相掛鉤，推動和保證各項防范工作措施落實到位。四是在工作職能上，要根據當前社會管理的實際需要，不斷拓展群防群治隊伍的工作職能，賦予群防群治隊伍在流動人口管理、安全生產、法制宣傳等方面的管理職責，進一步豐富群防群治工作的內涵，拓展群防群治工作的外延。

（三）推進群防群治隊伍“四化”建設，必須要解決群防群治隊伍運行機制問題。隨著經濟社會的快速發展，犯罪分子流竄作案的特點日益顯現，靜態型的傳統防范方式已經難以適應治安形勢的動態化要求。群防群治隊伍只有進一步加強運行機制建設，切實強化聯防聯勤，大力推進人技結合，才能有效提升防范效果，確保工作實效。一是建立治安聯防機制。要針對工業園區和工業功能區中企業與村居長期并存，治安問題密切相關的實際情況，有機整合企業、村（居）的防范資源，開展交叉巡防、聯合巡防等活動，共同維護治安穩定。要根據村居地域分布，選擇治安狀況相似、集體經濟條件相對薄弱的村居，由各村聯合出資組建聯防隊伍開展網格化巡邏，從而提高防范覆蓋面，降低防范成本。二是建立警民聯勤機制。要充分發揮專群結合的優勢，把公安機關專業巡防力量和群防群治隊伍整合起來，合理規劃巡防路線，科學擺布防范力量，不斷改進防范方式，最大限度地把防控力量投放到案件多發地段和多發時段。要加強治安形勢定期分析機制建設，綜治工作中心、綜治工作站和公安派出所要及時分析研究當地和企業內部的發案情況，發布治安預警預報，指導群防群治工作的開展。要加強快速反應機制建設，把一定區域內的群防群治力量納入快速反應機制建設范圍，及時根據警情，統一指揮、調度群防群治隊伍，形成圍追堵截、嚴防死守的強大聲勢。三是建立治安小區化管理機制。要大力推廣臺州市玉環縣農村“治安小區化”管理的經驗，選擇地理位置和區域環境較為集中、進出路口相對較少的農村，組織村群防群治隊伍建立治安崗亭，推行封閉式或半封閉式管理，遏制和減少農村刑事、治安案件的發生。四是要建立人機互動機制。要依托社會視頻監控系統網絡，建立健全村（居）社區視頻監控中心，加強群防群治力量和技術防范手段之間的互動，做到24小時網上視頻巡邏、定點監控與治安巡邏相結合，實現以技防牽引整合整個社會面防控工作，進一步提高群防群治隊伍的管控能力。

（四）推進群防群治隊伍“四化”，必須要解決群防群治隊伍的人員素質問題。廣大群防群治工作的參與者是貫徹落實群防群治工作責任措施的骨干力量，其業務水平的高低直接關系到群防群治隊伍的戰斗力。推進群防群治隊伍社會化、市場化、職業化和規范化建設，就要堅持以專業化為導向，建立健全隊伍進出機制，切實加強教育培訓，不斷提升群防群治隊伍的實力、活力和戰斗力。一是要把好人員進口關。要參照國務院頒布實施的《保安服務管理條例》，進一步明確群防群治隊伍人員的準入條件，著力把好政治關、素質關、年齡關，不斷優化群防群治隊伍的人員結構。要大力推廣三門縣綜治干部資格認證制度和路橋區建立群防群治隊伍準入機制工作的經驗，進一步完善聘用程序，建立健全資格認證制度，努力形成一整套實用、有效的人員選拔機制。二是要把好人員培訓關。要堅持經常性培訓和集中培訓相結合，建立健全入隊必訓和定期輪訓機制，認真組織開展綜治工作路線、方針、政策、法律法規和巡防專業知識等方面的學習培訓活動，使廣大群防群治工作者都能熟悉相關政策法規，熟練掌握基本業務技能和技巧，提高綜合素質，提升職業化水平。三是要把好隊伍穩定關。要針對村級換屆選舉造成護村隊不穩定等問題，進一步規范群防群治隊伍人員使用制度，明確隊員聘用年限和解聘條件，確保村級巡防隊伍的穩定。要提高群防群治隊伍的待遇，盡量解決廣大巡防隊員的后顧之憂，增強群防群治隊伍的凝聚力和戰斗力。

（五）推進群防群治隊伍“四化”建設，必須要解決群防群治隊伍的經費保障問題。能否解決群防群治隊伍的活動經費和工作報酬問題，是群防群治組織能否充分發揮作用和是否具有生命力的重要保證。推進群防群治隊伍的“四化”建設，要順應時代發展，堅持“輸血”與“造血”相結合，進一步建立健全政府、社會、市場有機結合的經費籌集機制，切實加大群防群治隊伍的經費保障力度。一是要加強政府投入。維護社會穩定首先是政府的基本職能。各級政府要根據當地實際情況，將群防群治工作經費納入財政預算，建立健全長效的經費投入機制，推動和保障群防群治工作的順利開展。要從社會效益出發，主動購買安全產品提供給廣大人民群眾，推動各項防范措施的落實。要及時修訂完善《浙江省社會治安綜合治理條例》，細化、量化群防群治隊伍經費保障的有關規定，將群防群治隊伍的經費保障問題以法律的形式予以明確，確保經費保障有效落實。二是要鼓勵社會投入。不斷拓寬資金籌集渠道，探索建立群防群治基金會，切實加強各級綜治協會建設，積極依托社會組織來籌集群防群治工作經費。要充分運用產業、行業的政策杠桿，對建立群防群治隊伍的企事業單位給予一定的稅收優惠、稅收返還或政策傾斜，鼓勵和引導廣大企事業單位加大對自身保安力量或者群防群治隊伍建設的投入。三是要引導市場投入。要按照“誰受益、誰出資”的原則，充分利用市場機制，積極探索治安承包制、治安聯防契約保險等新路子、新途徑，大力推廣治安防范有償服務，逐步實現群防群治工作的市場化、產業化。要積極培育和完善保安服務業，按照統一、開放、競爭、有序的原則，加快推進保安服務業的社會化、市場化，鼓勵符合條件的公民、法人和社會組織開辦保安服務企業。要加強對保安服務業的指導、監督和管理，規范服務范疇，拓展服務范圍，推動保安專業化有償服務覆蓋到小區物業、公共娛樂場所、商業場所、商業活動保衛等，使保安服務業在維護社會穩定、確保一方平安中日益發揮出重要作用。

D631.41

B

1674-3040（2010）06-0029-05

2010-02-05

李斌，中共浙江省臺州市委政法委委員、市綜治辦主任；齊玉水、孫磊均為該委干部。

（責任編輯：尤煒祥）