公共危機管理運行機制的整合框架構建

王 革

摘要：公共危機管理運行機制是公共危機管理理論的核心內容。運用較為規范的系統方法、情景分析方法、機制設計理論和組織設計理論，根據危機產生的過程，可將公共危機管理運行機制整合為公共危機監測機制，預防、預控機制，應急處理機制，善后與恢復機制，保障機制，激勵、制約機制。其中每個環節都包括基本理論、法律法規和組織設計三個方面。這六個環節、三個方面構成公共危機管理運行機制的整合框架。

關鍵詞：公共危機管理；運行機制；整合框架

中圖分類號：D625

文獻標識碼：A

文章編號：1003-1502(2010)05—0113-04

一、引言

當前我國進入到了一個公共危機頻發時期，各種災害和事故頻繁發生，嚴重威脅到人民的生命和財產安全，影響到社會的穩定和發展。因此，公共危機管理已成為經濟社會發展的重大戰略問題。開展公共危機管理研究，構建有效的公共危機管理運行機制，既是應對“風險社會”的基本途徑，也是構建和諧社會、保障人民生命和財產安全的最低要求；同時也是提高執政能力和公信力，打造服務型政府的重要舉措。

二、國內外公共危機管理運行機制研究評述

公共危機管理機制是公共危機管理理論的核心問題，國內外學者主要從公共危機管理的整個過程或個別環節、危機處理的主體等方面構建危機管理機制。國外學者主要關注企業危機管理，而企業危機管理與公共危機管理緊密相連，往往無明顯界線。無論是20世紀七八十年代美國發生的三里島核電站放射性物質外溢事故、保潔公司止血塞危機、強生公司泰諾止痛膠囊事件、聯合碳化物公司在印度博帕爾發生的毒氣滲漏事故，還是近幾年發生的阜陽毒奶粉事件、三聚氰胺事件、美國墨西哥灣油井爆炸事件等等，既是企業危機管理，也是公共危機管理。

在危機管理機制方面，國外學者主要以危機處理過程為研究對象，提出一系列模型。如，美國學者史蒂文·芬克(Steven Fink，1986)將危機分為征兆期、發作期、延續期、痊愈期等四個階段。美國危機管理專家羅伯特·西斯(Robert Heath，2001>提出危機管理4R模式，由縮減力(Reduction)、預備力(Readiness)、反應力(Response)、恢復力(Recovery)四個階段組成。即：減少危機情境的攻擊力和影響力，使企業做好處理危機情況的準備，盡力應對已發生的危機，從危機中盡快恢復。美國學者諾曼·奧古斯丁(Norman R，Augus-tine，2001)將危機管理劃分為危機的避免、危機管理的準備、危機的確認、危機的控制、危機的解決和從危機中獲利六個不同的階段。美國危機管理專家勞倫斯·巴頓(Laurence Barton，2009)將危機定義為四個基本問題：你知道什么、何時知道、采取何種措施、如何確保此危機不再發生，并對企業危機及其他可能發生的危機如流行疾病、惡劣天氣、工業與環境災難、恐怖主義、暗中破壞等做了介紹，提出了危機管理現狀評估、制訂危機管理目標、危機應對計劃、危機應對訓練、積極溝通、聘請外部危機顧問等危機解決策略。

國內學者主要以公共危機處理的整個過程、公共危機處理的主體或公共危機處理的某一個環節為對象，提出了一些不同觀點。以公共危機處理過程為對象的研究主要有：學者李杰(2005)認為公共危機管理機制主要包括危機預警機制，快速反應決策機制，信息溝通聯動機制，社會參與、有效合作機制，績效評價機制，法制機制。學者陳瑋(2007)認為，公共危機管理機制建設包括情報研判機制、應急處置機制、專業救援機制、安全培訓機制、輿情溝通機制、法律保障機制、利益訴求機制。學者張燕(2008)認為，公共危機管理機制主要包括突發事件的預警機制、阻止體系的機制、信息披露機制、財政保障機制、社會動員機制、干部問責機制、法律強制機制。左威(2008)認為，公共危機管理機制主要有：加強危機意識(樹立正確的觀念、加強教育培訓、開展危機演習)、完善法律體系(緊急狀態應對法、突發事件應對法、各部門法律法規)、優化組織結構(危機管理常設機構、危機咨詢機構)、構建運行機制(健全預警監測機制、資源支撐機制、信息公開機制、社會參與機制、善后處理機制、績效評估機制)。以公共危機處理的主體為對象的研究主要有：學者徐紅曼、呂鐵林(2007)提出構建以政府為核心、以企業為基礎、以社區為保證，多元參與、多方溝通與交流，相互協調，相互促進的公共危機管理機制。學者黃金蘭(2008)提出四棱錐型公共危機管理機制：政府是公共危機管理的實然主體，企業組織是公共危機管理的應然主體，非營利組織是公共危機管理中政府的重要合作伙伴，媒體是公共危機管理的橋梁，社會公眾是公共危機管理的配合者。學者戴奇峰(2009)提出非政府組織由于自身的特點和優勢，參與我國公共危機管理具有必然性和現實可能性，它可以通過在公共危機發生前進行宣傳與預警、公共危機發生時進行社會動員與整合、公共危機結束后進行善后修復與回應反饋等發揮著重要作用。以公共危機處理某個環節為對象的研究主要有：學者閻耀軍(2007)較為系統地提出了公共危機預警、預控(前饋控制)思想。啕王革(2009)提出了公共危機前饋控制組織設計方法。羅新陽(2009)提出了構建網絡民情預警機制的基本框架，包括網絡民情信息機制和網絡民情問題解決機制。

國內外學者圍繞公共危機處理的環節，構建了公共危機處理的基本理論框架，為公共危機處理提供了理論指導。公共危機管理是一門追求實戰性、實效性的學科，其具體運行機制一般包括基本理論框架、法律法規和組織設計三個相互聯系、相互貫通的方面。其中涉及到人、物、財、信息、技術、交通運輸和公共設施、醫療衛生、治安、通信保障等因素。國內外的研究主要集中在基本理論框架這一層面。不足之處主要有：(1)在方法上，沒有將系統方法和情景分析方法貫穿到研究之中，使得研究不夠系統、具體。(2)在研究內容上缺少公共危機管理機制的法律法規研究和組織設計研究，使得立法工作者和組織設計工作者缺乏理論指導。(3)由于前兩個不足導致了缺少系統的、基于法律和組織設計的公共危機處理的分類機制研究。

三、公共危機管理運行機制構建

機制是指系統內部組成要素之間及其與外部要素之間的有機聯系、相互作用以及系統穩定運行的方式。在社會科學研究中，機制往往表現為一系列相互聯系的思想、法律法規和組織機構。所以，系統的公共危機管理運行機制包括公共危機管理的基本理論、法律法規和組織設計等三個方面。，公共危機管理的基本理論是公共危機管理機制構建的依據和指導，綜合中外公共危機管理理論，可歸納一個系統的基本框架：危機監測，危機預防、預控，危機應急處理，危機善后處理，危機恢復，激勵、制約。法律法規是公共危機管

理的有效保證。法律的強制性能合理調動人、物、財、信息、技術、交通運輸和公共設施、醫療衛生、治安、通信保障等因素。組織設計是關于如何建立或改變組織結構并使之更有效地實現組織既定目標的過程。一般將組織設計視為組織結構(0rganization structure)設計，組織結構描述了如何把組織的所有工作分配到組織的子組織中去，以及這些子組織是如何進行協調來完成這些工作的(托馬斯·卡明斯，克里斯托弗·沃里，2003)。公共危機管理目標的實現，最終要依靠有效的組織設計來實現。

貫穿在這三個方面的核心是機制設計。機制設計理論是在已知目標既定的條件下，求解最優的路徑，也即探討什么樣的經濟機制可以實現目標的問題。機制設計理論所討論的一般問題是，對于任意給定的一個經濟或社會目標，在自由選擇、自愿交換、信息不完全等分散化決策條件下，能否設計以及怎樣設計出一個經濟機制，使經濟活動參與者的個人利益和設計者既定的目標一致。機制設計理論通常會涉及到信息效率(informational efficienty)和激勵相容(incentive compat-ibility]兩個方面的問題。信息傳遞是需要花費成本的，因此對于制度設計者來說信息空間的維數越小越好。激勵相容指在制度或規則的設計者不了解所有個人信息的情況下，設計者所要掌握的一個基本原則，就是所制定的機制能夠給每個參與者一個激勵，使參與者在最大化個人利益的同時，也達到了所制定的目標(利奧尼德·赫維茨，斯坦利·特，2009)。舊機制設計理論已經成為壟斷定價、最優稅收、契約理論、委托代理理論以及拍賣理論等諸多領域的研究重點，并且被廣泛地應用于規章或法規制定、最優稅制設計、行政管理、民主選舉、社會制度設計等(朱慧，2007)。管理機制設計理論重點研究了權責對等、信息和激勵問題。這三個問題在管理系統中是普遍存在的。合理的權責對等配置、信息運行的低成本和激勵相容性的滿足是一個可執行機制的必要條件，也是評價一個機制優劣的基本標準(張勤生，汪應洛，席酉民，1997)。

依據機制設計理論，在公共危機管理運行機制的構建中，為了實現公共組織安全、穩定運行這一戰略目標，針對影響組織安全、穩定的方方面面，能否并且怎樣設計一個管理機制，即制定什么樣的法律法則、政策條令、資源配置等規則以及組織設計方式等，對公共危機的監測、預防、預控、應急處理、善后處理、危機恢復、激勵制約等做出合理安排，以阻止危機爆發，減少危機損失，使得公共危機管理活動參與者的個人利益和設計者既定的目標一致。基于以上認識，構建我國公共危機管理運行機制的基本內容是：運用較為規范的系統方法、情景分析方法、機制設計理論和組織設計理論，借鑒國外公共危機管理的理論和方法，結合我國應急管理的實際情況，從基本理論、法律法規和組織設計三個方面，構建適合我國公共危機管理運行機制的一般模式，包括以下6個子機制：

(1)公共危機監測機制。公共危機監測指對可能引起危機的因素進行觀察、分析，確定引發危機的程度。公共危機監測機制包括：運用系統方法發現可能引起危機的因素；運用情景分析法分析引發危機的可能情況。系統方法是社會科學研究的基本思維方法和研究方法，可操作化為結構分析方法、動態分析方法(包括時間或歷史分析方法、動態網絡分析方法)、功能分析方法、反饋分析方法(王革，2009)。情景分析法(scenario analysis)是向決策者展示未來發展的不同情景，迫使他們直面處理不確定性事件，預估意外事件，提供預警系統，有效應對未來發展中可能出現的問題，或抓住可能機遇。

(2)公共危機預防、預控機制。公共危機預防、預控指在常態狀態下，或出現危機征兆的情況下，采取措施，阻止危機爆發。預防、預控機制主要是：對一切可能引起危機的因素進行安全處理；對一切可能引起危機的因素進行監測，若出現危機征兆，及時采取措施，阻止危機爆發；運用系統方法和情景分析方法制定預案；建立公共危機管理評價制度。

(3)公共危機應急處理機制。運用系統方法分析公共危機處理所涉及到的種種因素，針對不同因素，設計不同的應急處理措施。主要有啟動預案、危機處理綜合決策與指揮、危機控制動員、危機阻斷的種種可能措施、危機處置協調與溝通、危機處置現場綜合管理、危機信息發布等。

(4)公共危機善后與恢復機制。公共危機的善后管理指公共危機的緊急情況被控制后，政府及其管理者致力于恢復工作，盡力將社會財產、基礎設施、社會秩序和社會心理恢復到正常狀態的過程。主要包括防止次生、衍生事件或者重新引發危機，危機調查制度，危機損失評估，危機補償，危機后的恢復與重建，危機后遺癥的處理，危機帶來的機遇識別，危機后的學習機制，危機后的組織變革等。

(5)公共危機處置中的保障機制。為了實現公共危機管理的目標，在危機管理過程中涉及到人、財、物、信息、技術、交通運輸和公共設施、醫療衛生、治安、通信保障等方面，保障機制就是要通過有效的組織設計，保證資源供給，并合理配置資源。

(6)公共危機管理的激勵、制約機制。公共危機管理的激勵、制約機制是指運用機制設計理論，通過對公共危機管理過程的評價，對公共危機管理相關者實行有效的獎勵或懲罰。包括危機管理測評、舉報及對舉報人獎勵和保護、問責制等。

以上六個環節、三個方面構成了公共危機管理運行機制的整合框架。