淺談農村山林糾紛誘因與應對措施

□撰文/張先畢

近年來，由于農民糧食作物增產不增收，極大地傷害了農民的種糧積極性，而林業(yè)市場越來越景氣，山林投入小、收益大，給農民投資林業(yè)帶來可觀的收益。據統(tǒng)計，2009年，我省林業(yè)總產值突破1600億元，占全國的十分之一強，位居全國前列，真正成為全國林業(yè)產業(yè)大省。省委副書記、省長呂祖善在第六屆中國城市森林論壇開幕式致辭中說，經濟社會較快發(fā)展有著林業(yè)的貢獻。然而，長期以來，因政策多變、管理粗糙等原因造成的山林邊界不清、權屬不明等問題，阻礙了林業(yè)的發(fā)展，影響了農村的和諧。

近年來，農村集體林區(qū)山林權屬糾紛時有發(fā)生，直接影響著當地林業(yè)工作的開展。農村山林糾紛產生的原因是多方面的，但主要有以下幾個方面。

人為原因。新中國成立以來，我國歷經土地改革、人民公社、農業(yè)“四固定”、林業(yè)“三定”等階段，農村集體經濟組織調整較大，山林、林地等生產資料的所有權、使用權也隨之發(fā)生變化。由于各個時期對山林管理的政策不盡相同，且處于一種多變的不穩(wěn)定狀態(tài)，使得山林權屬也相應在變動，加上行政區(qū)劃范圍時有調整，山林權屬變化后也未及時規(guī)范登記發(fā)證，造成部分山林重復登記，形成的一山多主等不正常現象成為引發(fā)山林糾紛的直接因素。

山林特點。20世紀80年代初，農村實行家庭聯產承包責任制后，林業(yè)“三定”工作相對比較粗糙，有些山林權證上所載的“四至”不明確、界址東西南北不分等成為引起糾紛的主要因素。

經濟利益驅使。隨著市場經濟秩序的逐步建立，政府對林業(yè)投入不斷加大，農村生態(tài)保護明顯加強，山林的價值迅速增長，部分山區(qū)農民已將山林作為養(yǎng)家致富的重要資源。有些地方興修水利，尤其是國家重點工程征用補償費較高，農民逐步認識到山林的潛在價值，對山林的占有欲日益增強，“爭山就是爭錢”的觀念日益加深。

目前，山林糾紛處理仍存在很多難題。由于農民幾千年來形成的寸土不讓、寸山必爭的封建思想依然存在，加之有些承包合同不規(guī)范、山林界線不清楚、山林權證登記不嚴謹、某些地方政府相關部門對山林糾紛調處工作重視不足、農村村民法制觀念相對淡薄等，致使山林糾紛不斷增多，情況變得越來越復雜，調處難度也隨之加大。

分山到戶工作不細致，山林界線不清楚。自1982年農村實行家庭聯產承包責任制后，集體將山林劃分到戶，農民擁有了山林的使用權，政府登記造冊并頒發(fā)了相應的使用證或承包合同書。但因農村剛開始實行農村承包責任制，缺乏相應的經驗，又因當時很多的山地沒有經濟價值，農戶抱著一種無所謂的態(tài)度，分山劃界很隨意，造成農戶的山林中“你中有我，我中有他”的格局。如今，因為政府加強了生態(tài)保護，當年的荒山如今滿山郁郁蔥蔥，經濟利益可觀，農戶為經濟利益很難放手。

村民法制觀念相對淡薄，宗族勢力逐漸復蘇。隨著農村改革不斷地深入，農村干部﹑地方政府的權力不斷退化，村委會的權力逐漸縮小，少數村民由于法制觀念相對淡薄，農村同宗同族的家族意識逐漸復蘇，家族勢力形成了一種新的保護機制。一旦產生糾紛，家族勢力強大的一方以勢壓人，隨意進入爭議山林砍搶林木，在糾紛調處中人為地設置障礙，漠視政府等有關部門的處理，對調處部門的勸告置之不理，有的甚至威脅調處人員，使調處部門無法正常作出處理，給糾紛調處工作增加了難度。

個別地方政府存在行政不作為現象，對山林糾紛調處工作重視不足。由于山林糾紛案件牽涉面廣，個別地方政府職能部門存在畏難情緒，山林糾紛不能得到及時解決。根據《森林法》、《行政復議法》的有關規(guī)定，政府在山林權屬糾紛中以調解者的身份出現，調解不成則應作出行政裁決。但是，只要糾紛當事人對裁決不服，提起訴訟，政府就將在法庭上做被告，由當初的調解者變成被告。另一方面，若政府敗訴，不但要承擔訴訟費，還要重新做出具體行政行為。按《行政訴訟法》的規(guī)定，若政府敗訴，重新作出的裁決很有可能就會出現相反的結果，這又讓人感覺政府在“翻燒餅”，對政府以后工作的開展造成被動。因此，個別地方的政府由于害怕打官司、當被告，往往會以“維持現狀”為由，對應該調處的山林糾紛拒絕作出處理，能拖則拖，采取調而不裁的方式應對山林糾紛。

相關法律、法規(guī)不完善，對復雜的山林糾紛案件缺乏有效的指導性。我國現行的有關處理山林權屬糾紛的法律、法規(guī)和規(guī)章，主要有《森林法》、《林木林地權屬爭議處理辦法》和各省、自治區(qū)制定的地方性法規(guī)，而對山林權屬糾紛確權有影響的則是《行政復議法》、《行政訴訟法》及有關的司法解釋。上述的法律、法規(guī)和規(guī)章，一般都是作一些原則性的規(guī)定，缺乏細化的解釋或細則，實務處理中操作困難。而且，有些規(guī)定相互之間存在矛盾，造成認識上的模糊和分歧，在處理山林糾紛時，若單純強調依據林權法律、法規(guī)和參照規(guī)章，將使部分糾紛案件陷入兩難的境地，這也是目前山林確權工作面臨的難題。

為有效化解疑難山林糾紛，保障農民利益，依法調解矛盾，應將山林糾紛問題擺在農村工作的重要位置，采取多種措施重點解決，妥善排解各類山林糾紛。

明晰山林權屬，重新定樁勘界。在堅持集體林地所有權不變的前提下，明確山林權屬，由政府出資制作統(tǒng)一的界樁。

按照有關林地林權登記發(fā)證的規(guī)定，依法進行實地勘界、登記造冊及核（換）發(fā)林權證，林權證內容由林權權利人核實確認，辦理確認手續(xù)。對林地、林木已確權頒發(fā)過林地、林木權屬證書而權屬沒有發(fā)生變化的，都應予以承認；對權屬已發(fā)生變化的，經林地林權登記發(fā)證機關核準，依法進行新的林地和林木所有權、使用權確認，并進行權屬變更登記；對權屬不清或者林權糾紛尚未解決的，暫不核（換）發(fā)林權證。各級林業(yè)、檔案管理部門要共同做好林權檔案管理工作。

對山林面積、“四至”界線沒有爭議的，明晰山林權屬后埋設界樁，由分界線相鄰的當事人在書面材料上簽字并拍照存檔；面積、“四至”界線不清楚的，明確山林權屬后再按上述做法處理。

盡快完善山林權屬糾紛確權的相關法律、法規(guī)和規(guī)章。由于現行的有關處理山林權屬糾紛的法律、法規(guī)和規(guī)章比較籠統(tǒng)，建議盡快完善相關的司法解釋或細則，使其更具有實用性和可操作性，以適應調處山林權屬糾紛的現實需要。特別是事實調查、證據認定、法律適用、當事人參與調處等方面的規(guī)定更應細化，將實踐中遇到的問題提升到法律的層面，重視保障當事人的合法權益。在進行山林權屬糾紛確權時，應充分考慮歷史與現實的統(tǒng)一，既要講法，也要講情理，更應尊重事實，制定出符合實際、能有效地解決糾紛的法律、法規(guī)與規(guī)章。

建立健全政府領導、部門負責的機制，強化對山林糾紛案件的調處工作。山林糾紛大多發(fā)生在本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、本村、本組內部，雙方爭議的標的不大，糾紛往往多由其他一些因素誘發(fā)，如果及時加以協調或處理，矛盾是很容易化解的。但在實踐中，一些部門或人員缺乏較強的責任心，任由矛盾糾紛不斷激化、升級，沒有將矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。因此，政府應嚴格實行山林權屬糾紛案件調處責任追究制度，以促使領導重視調處工作。

實行以行政裁決與司法判決相結合的制度，簡化處理程序。由于部分山林權屬糾紛需要經過確權、復議和訴訟等階段，致使糾紛處理的期限偏長，導致矛盾加劇。因此，有必要簡化目前的處理程序。同時，由于目前的制度設計，政府對山林權屬糾紛作出的具體行政行為受《行政訴訟法》調整，容易導致循環(huán)訴訟，建議將山林權屬糾紛列入民事訴訟的范疇調整，可以避免政府與法院在處理山林權屬爭議時的沖突。如對爭議標的不大、爭議雙方有一方是個人的糾紛，可實行行政終局裁決，由鄉(xiāng)級人民政府作出處理，如當事人對處理不服，可以向縣級人民政府復議一次，縣級人民政府作為行政終局裁決機關；對爭議標的較大、爭議雙方都是單位或集體的糾紛，實行行政裁決與司法判決相結合的辦法。這樣既維護了政府對山林確權的權威，也給糾紛當事人預留了司法救濟的通道。

山林糾紛的確權是一個系統(tǒng)工程，它涉及民事、行政和司法的各個層面及各種復雜的關系，需要通過對當事人申請調處開始到山林權屬最終確定的過程進行分析，尋找出保障當事人合法權益的有效機制，建立適合解決山林糾紛的確權制度，以解決山林權屬糾紛確權中存在的亟待解決的問題，化解矛盾，維護社會穩(wěn)定。通過有效調處山林糾紛，將對林業(yè)的發(fā)展、農民生活的提高及農村社會的和諧產生積極的影響。