美國特許學(xué)校發(fā)展對我國教育公平改革的啟示

賈 濤

（安徽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

美國特許學(xué)校發(fā)展對我國教育公平改革的啟示

賈 濤

（安徽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

特許學(xué)校作為美國近一二年發(fā)展起來的一種新型公立學(xué)校形式。以其靈活的辦學(xué)形式、高效的辦學(xué)績效極大的促進了美國教育的公平。對這一辦學(xué)形式特點、本土化分析以及與我國基礎(chǔ)教育公平程度現(xiàn)狀的比較后。可以發(fā)現(xiàn)我國在促進教育公平的進程中可積極實施分類特許學(xué)校制度，引入績效考評機制、逐步改變教育投資重心，明確國家責任，從而形成一個全社會重視基礎(chǔ)教育公平建設(shè)的氛圍。

美國;特許學(xué)校;教育公平

特許學(xué)校（Charter School），是由家長、教育工作者或其他社會團體同授權(quán)許可開辦學(xué)校的機構(gòu)簽訂合同，互相承諾的一種辦學(xué)形式。這種學(xué)校在性質(zhì)上仍然屬于公立學(xué)校，它的經(jīng)費仍由政府提供。除了必須遵循合同有關(guān)健康、安全及學(xué)校組織者及財務(wù)擔保人之間的有關(guān)規(guī)定外，它在教職工聘用、經(jīng)費使用、課程設(shè)置及教學(xué)改革方案的實施方面，享有很高的自主權(quán)[1]。在這里，其公立性主要體現(xiàn)在政府對于學(xué)校的產(chǎn)權(quán)、監(jiān)督權(quán)而不是我們一般意義上理解的管理權(quán)。同時，美國的地方政府，并沒有因為學(xué)校的改制，而放棄自己的投資義務(wù)。不僅繼續(xù)投資而且還引入了更多的監(jiān)督主體，其目的就是要改革原有公立學(xué)校資源運行效率低下、不能適應(yīng)多元文化發(fā)展需求的現(xiàn)狀。

自1991年美國明尼蘇達州首次創(chuàng)立特許學(xué)校以來，近一二十年它已發(fā)展起來成為一種新型公立學(xué)校。據(jù)美國教育改革中心提供，在2004—2005年度，已有3500所特許學(xué)校，注冊學(xué)生高達100萬人。它的發(fā)展為美國公共教育注入了一股新的活力[2]。更為值得關(guān)注的就是特許學(xué)校的形式已經(jīng)為美國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域追求進一步的公平提供了強大的推動力，極大地提高了公有資源的運行效率促進教育公平的發(fā)展。面對美國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域這一較為成功的發(fā)展方向，我們有必要對其進行充分的了解，并找出值得我們學(xué)習(xí)的經(jīng)驗。

1 美國特許學(xué)校特點

1.1 辦學(xué)形式多樣

美國是一個移民社會，文化的多樣性在美國社會發(fā)展的過程中始終保持著，移民國家的特色在美國的各個歷史階段都引領(lǐng)過不同的風潮。殖民地初期新教徒的教會背景、西部大開發(fā)時期增地學(xué)院、亞裔移民嶄露頭角……這些就美國社會在承諾保證每個人追求幸福、平等的過程中，無法以一種學(xué)校模式來適應(yīng)他們的需要。而特許學(xué)校的自主、開放性使其可采用許多不同形式辦學(xué)，從而吸引不同信仰、不同族群、不同社會階層的人們。我們可以看到有提供舞蹈、音樂學(xué)習(xí)的特許學(xué)校，有為犯罪青少年、社會司法、軍事學(xué)習(xí)提供的特許學(xué)校，有專門為聾啞人設(shè)置的特許學(xué)校，也有為大學(xué)預(yù)科設(shè)立的特許學(xué)校[2]。

這種多樣性正在越來越多的吸引著那些尋求私立學(xué)校教育或在家庭中進行單獨教育的家長，連同已經(jīng)輟學(xué)的年輕人重回學(xué)校，重新在學(xué)校里找到自己成就價值的渠道。為教育促進社會更加公平、民主、正義、高效，開辟了新的道路，提供了更多的選擇。

1.2 教師聘用自由

作為學(xué)校教育活動的另一個主體，教師，他們也獲得相當大的雙向選擇權(quán)。根據(jù)《美國特許學(xué)校教師法》，對于學(xué)校，特許學(xué)校聘用的教師不受“教師資格認證”限制。他們直接與學(xué)校簽訂合同，如果在規(guī)定的合約期限內(nèi)，未能完成目標，自行承擔責任[1]。這并不意味著教學(xué)水平的下降，事實上根據(jù)Hudson的全國調(diào)查顯示：特許學(xué)校的教師認為,他們就像是家長,選擇特許學(xué)校是出于教育的考慮。例如學(xué)校應(yīng)當具有“高水準的學(xué)術(shù)水平”、小班教學(xué)、重視教學(xué)、與學(xué)校倡導(dǎo)的創(chuàng)新的教學(xué)方法相匹配的教育哲學(xué)等。特許學(xué)校的教師在教學(xué)之外也表現(xiàn)出較強的責任感。

1.3 學(xué)生種族不限

據(jù)教育改革中心2005年9月的調(diào)查顯示，特許學(xué)校更有可能為美洲印第安人和還沒有選擇能力的低收入家庭學(xué)生服務(wù)，其注冊比例為10%、4%。相比之下，公立學(xué)校比例分別為8%和1%。特許學(xué)校注冊的美洲印第安人、西班牙裔人和低收入家庭學(xué)生也不同于傳統(tǒng)公立學(xué)校。在傳統(tǒng)公立學(xué)校沒有受到公正對待的美洲印第安人(10%)和貧困家庭學(xué)生(4%)在新建特許學(xué)校注冊學(xué)生數(shù)中接近于15%。在加利福利亞，特許學(xué)校注冊略多于傳統(tǒng)公立學(xué)校，美洲印第安學(xué)生（10%）和白人(43%)學(xué)生，而較少的西班牙裔人(36%)。特許學(xué)校對于那些還沒有選擇能力的低收入和美洲印第安的家長提供了更多的平等機會，有利于教育公平的發(fā)展[2]。

1.4 績效責任制

特許學(xué)校以完全不同于傳統(tǒng)公立學(xué)校的方式對外承擔責任，傳統(tǒng)公立學(xué)校間接地向家長、教師、工會、鄰區(qū)和其它政府機構(gòu)承擔責任，政府負責平衡各種關(guān)系。特許學(xué)校則與眾多的類似政府辦公室之類的機構(gòu)沒有任何的績效責任關(guān)系，是在一份責任契約的基礎(chǔ)上運作的公立學(xué)校，目標和責任是由簽訂特許狀的雙方共同認定的。相關(guān)政府批準機構(gòu)(authorizors)、教師和家長都成為了特許學(xué)校績效責任的對象。圖1、圖2下面是特許學(xué)校與傳統(tǒng)公立學(xué)校的績效責任關(guān)系圖[3]。

圖1 特許學(xué)校績效責任關(guān)系

圖2 傳統(tǒng)公立學(xué)校績效責任關(guān)系

由上,我們可以看出，特許學(xué)校有許多其他的直接績效責任關(guān)系：對教師，雖然它們是學(xué)校雇傭來的，但是學(xué)校的生存要依靠他們的工作；對家長,學(xué)校必須能吸引來家長,并使他們滿意，但是學(xué)校也可以向他們提出一些要求；對工會，他們代表著學(xué)校的老師。他們直接對各種不同的團體承擔責任，在不失去任何支持的前提下，平衡各實體的需要。他們承擔更多的責任，也為自己贏得了更多的機會。

2 美國辦特許學(xué)校的本土化分析

2.1 美國的特許學(xué)校改革是教育民主化的結(jié)果

美國聯(lián)邦政府的分權(quán)模式?jīng)Q定了，中央政府不是一個獨大的政體，它必須與地方的州政府以及不同的選票力量進行協(xié)商。這樣很多的教育改革都是政府、教育界和社會各方要求和意見最后達成平衡的結(jié)果。同樣一個教育改革計劃的具體實施過程中各地一般也都會根據(jù)各州本地的實際情況而做出彈性處理。特別是本地區(qū)民眾的需要和意愿，決定是否參加聯(lián)邦政府的有關(guān)教育改革計劃，以及用什么樣的適應(yīng)本地實際情況的具體模式來參與這些教育改革計劃。同樣在美國這個以判例法為體系的國家內(nèi)，聯(lián)邦法院多次以判例的形式，援引憲法條款支持了人民自主辦學(xué)的權(quán)利[4]。

2.2 美國的特許學(xué)校是在滿足基礎(chǔ)需求的情況下，作為移民國家多元文化對教育的不同訴求的需要。

二戰(zhàn)后的美國，大量的亞洲裔移民將美國作為了移民的首選之地。根據(jù)哈佛大學(xué)編輯的《美國少數(shù)民族全書》統(tǒng)計，目前美國至少有500個文化特征明顯的少數(shù)民族群體存在。隨著少數(shù)民族數(shù)量的增長以及在國家中角色重要性的提高，他們迫切要求教育中體現(xiàn)自己民族文化的特殊性并提高其地位，這直接推動了“多元文化教育”的迅速發(fā)展。

2.3 美國的特許學(xué)校是在基礎(chǔ)教育已較為發(fā)達和普及的情況下出現(xiàn)的。

美國畢竟是一個發(fā)達的資本主義大國，兩次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)火又都不曾影響其本土。經(jīng)過200多年的發(fā)展，20世紀前半期美國基礎(chǔ)教育改革政策的基本價值取向是追求教育的公平，即教育機會的均等。新興中產(chǎn)階級的興起與移民人口的增長要求進一步普及公立教育,尤其是公立中學(xué)教育。1918年，隸屬于全國教育協(xié)會（NEA）的中等教育改組委員會提出了《中等教育的基本原則》報告。報告從對民主制度的教育目的、教育對個人發(fā)展的重要作用的認識出發(fā)，論證了實現(xiàn)中等教育機會均等的必要性，并提出了美國中等教育的目標。1944年，全國教育協(xié)會所屬的教育政策委員會發(fā)表《關(guān)于滿足青年的需要》的報告。那么，早在二戰(zhàn)前，美國基礎(chǔ)教育階段兒童入學(xué)機會均等已經(jīng)成為現(xiàn)實，而特許學(xué)校的出現(xiàn)的首要原因是實現(xiàn)另外一種學(xué)校教育。

2.4 美國的特許學(xué)校是在美國高度發(fā)達的市場經(jīng)濟社會發(fā)達到一定情況下,社會追求效益最大化的結(jié)果。

高度發(fā)達經(jīng)濟社會決定了美國社會從本質(zhì)上說是一個以追求價值最大化為目標的社會。80年代初的里根政府作為自由資本主義經(jīng)濟政策的典型代表，執(zhí)政期間本著小政府的理念，大幅的減少政府作用,增強了市場機制的改革政策，使美國的經(jīng)濟快速發(fā)展。正是這一轉(zhuǎn)變構(gòu)成了美國公立學(xué)校教育改革的一個嶄新背景。即相信可以通過“市場”充分的競爭,達到教育資源配置的最大效益[5]。解決公立等于低效、低質(zhì)的社會難題。

3 美國特許學(xué)校制度對于促進我國教育公平建設(shè)的啟示

通過對美國特許學(xué)校特點與本質(zhì)的分析，我們可以明確特許學(xué)校制度是一種利用市場手段促進公立學(xué)校改進辦學(xué)質(zhì)量，促進教育公平的有效手段。在中國經(jīng)濟快速發(fā)展，教育資源發(fā)展不均衡、教育公平問題日益突出的今天。我認為只要我們本著因地制宜，實事求是的原則，虛心學(xué)習(xí)并借鑒美國興辦特許學(xué)校的成功經(jīng)驗，立足于中國的現(xiàn)實國情就一定能夠找出我國公立基礎(chǔ)教育建設(shè)走向公平、高效的全新思路。

3.1 中國目前在教育公平方面的現(xiàn)實國情

3.1.1 城市的教育資源無法滿足大量進城務(wù)工人員子女就學(xué)的需求 在城鄉(xiāng)既有的二元體制中，農(nóng)民被束縛與自己的土地，其子女的受教育自然也有戶口所在地解決。但是隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展大量的農(nóng)民工被吸納于城市的各行各業(yè)，形成了龐大的打工一族。這樣就使得大量隨父母打工生活農(nóng)民工子弟被迫參與到了與城市原有居民爭奪義務(wù)教育資源的競爭之中。在戶口、住房等天然因素的限制下，他們在競爭中自然的處于劣勢。很多兒童無法在城市入學(xué)享受其應(yīng)有的義務(wù)教育，其受教育權(quán)受到了極大地損害。

3.1.2 城市優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源有限，贊助入學(xué)之病久治難愈 由于我國城市化水平飛速發(fā)展，2000至2006年進入快速發(fā)展期。這一時期城市化進程明顯加快，城市化率增長顯著。從26.08%至32.53%，7年間城市化率增加了近7個百分點[6]。很顯然我們的教育規(guī)模并未能趕上這一發(fā)展速度，以中部某城市為例，2005年在其通過的近期教育規(guī)劃中規(guī)定了一定規(guī)模的小區(qū)將要配套建設(shè)相應(yīng)的中小學(xué)，共計18所[7]，但是由于投入不足，新城區(qū)開發(fā)費用高居不下，相繼出現(xiàn)了擬建學(xué)校取消的情況。與此同時該城的某所著名公立優(yōu)質(zhì)初中則是生源爆滿，每年級班級規(guī)模達到12個班之巨。這樣一來，新城區(qū)的居民本可隨著住房改善而解決的受教育問題，再一次變成了難題。他們中的很多人就只能通過贊助費的形式爭取擠入少量存在于老城區(qū)的優(yōu)質(zhì)學(xué)校。

3.1.3 多元化的教育需求無法得到釋放 發(fā)展中的中國存在著巨大的發(fā)展不平衡，僅從GDP一項指標，我們可以看到2008年上海人均GDP已突破1萬美元，而位處中部的安徽省經(jīng)濟在增速達12.7%，連續(xù)5年保持這樣兩位數(shù)的增長的情況下，人均GDP還只是首次突破2000美元，差距之大可見一斑。與之相隨的就是東部地區(qū)出現(xiàn)的大量富裕階級對于教育提出了更國際化、多元化的要求。較為典型的表現(xiàn)就是，國際學(xué)校相繼出現(xiàn)，涵蓋從幼教至大學(xué)；臺商子弟學(xué)校通過特許形式在臺資集中地區(qū)出現(xiàn)；孟母堂這樣充滿爭議的民間儒學(xué)教育機構(gòu)。面對發(fā)展出具產(chǎn)生的多元需求，我認為不應(yīng)當作出一刀切式的規(guī)定，而是應(yīng)當正視他們的教育需求，在辦學(xué)遵守國家憲法規(guī)定的相應(yīng)政策前提下，應(yīng)允許其在政府監(jiān)督下辦學(xué)，獲得發(fā)展。

3.2 在中國實施靈活的特許學(xué)校機制

通過比較中、美兩國不同的情況，我們雖然不具備美國那樣已有的較為普及的普通教育體制。但是我們的城市化進展迅速，我們有理由相信我們可以借鑒他們充分利用經(jīng)濟手段的方法，相信市場的經(jīng)驗，避開他們在普及教育后的教育發(fā)展停滯，教育公平環(huán)境惡化的階段，發(fā)揮我們的后發(fā)優(yōu)勢。

3.2.1 從我國目前的教育目標體系著手，明確在教育公平方面上的政策導(dǎo)向，立法保證 樹立一個更加明確的教育公平實施指導(dǎo)思想——受教育權(quán)是每個公民的基本權(quán)利，應(yīng)該保持公平第一的原則。將原有的憲法規(guī)定，受教育權(quán)意義作出進一步的擴充，一方面要鞏固九年制義務(wù)教育成果，一方面要明確人民群眾追求更好的教育資源，是一種正當?shù)臋?quán)益。國家應(yīng)該從窮國辦大教育逐步實現(xiàn)大國辦好教育的教育目標體系轉(zhuǎn)型。把好教育的根基落實在，社會弱勢群體的受教育機會保證上，以教育公平為考核教育的一個根本性評判指標。同時將教育公平政策上升到法律層面，通過修訂《教育法》的形式，將教育公平追求定位為國家的基本教育政策，從而激發(fā)社會各界對于教育公平的的期望和關(guān)注。

從實踐層面而言國家應(yīng)逐步回歸到國家層面的教育投資應(yīng)以基礎(chǔ)教育為主的方向，明確國家辦教育的重點應(yīng)在于基礎(chǔ)教育而不是高等教育。改變以往我國國家層面注重高等教育管理的思路，將重心落實到基礎(chǔ)教育上來。在義務(wù)教育經(jīng)費保障以縣為主的基礎(chǔ)之上加大省、國家統(tǒng)籌的力度。結(jié)合目前財政部正在實施的推進省直接管理縣財政的改革，將縣級政府預(yù)決算中的教師供給、生均經(jīng)費統(tǒng)一規(guī)劃。實施更高標準的保障，更大范圍的統(tǒng)籌。從而讓更多的群眾在教育領(lǐng)域享受到國家發(fā)展所帶來的紅利。

3.2.2 從中國國情著手，采取不同的“分類特許學(xué)校制度”實施方案解決中國各地發(fā)展極為不均的現(xiàn)實 面對國情我們既要考慮城鄉(xiāng)二元對立的巨大鴻溝，又要考慮東中西部地區(qū)的階差。分類考量分類解決。城鄉(xiāng)對立要從解決新農(nóng)村建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上對教育公平做出統(tǒng)一規(guī)劃。采取不同的“分類特許學(xué)校制度”。

一是實施生均教育經(jīng)費教育卡制度。國家明確可以購買教育服務(wù)的思路，讓教育卡伴隨孩子義務(wù)教育階段。教育卡代表著孩子是否受到義務(wù)階段教育。教育卡在設(shè)計時，應(yīng)讓其對應(yīng)于學(xué)生所在地生均教育經(jīng)費。在所在地，國家主要可以通過教育在學(xué)校中的應(yīng)用數(shù)量核定學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模，通過對于教育卡使用的監(jiān)控來劃撥生均經(jīng)費、核定教師編制。鼓勵學(xué)校辦好教育、鞏固自己的生源。

二是興辦外來務(wù)工子弟特許學(xué)校。根據(jù)城區(qū)規(guī)劃的調(diào)整，將老城區(qū)的部分生源萎縮學(xué)校改變?yōu)橥鈦韯?wù)工子弟特許學(xué)校。解決老城區(qū)學(xué)校吃不飽面臨萎縮和外來務(wù)工子弟無校可讀的情況。外來務(wù)工子弟，可以通過向特許學(xué)校上交教育卡的方式，就近入學(xué)。中央政府則可以通過核算該卡數(shù)量統(tǒng)計劃分多少教育附加費補助當?shù)卣慕逃度搿?/p>

三是國家投資興辦只領(lǐng)取生均教育經(jīng)費，但不占用教師編制數(shù)的城市特許學(xué)校。促進成立教育服務(wù)公司，管理特許學(xué)校。此類特許學(xué)校在成立之初就應(yīng)成立學(xué)校董事會，明確各投資主體。投資主體根據(jù)自身資金，或通過承包城市已有的閑置學(xué)校教育資源，或通過政府貼息貸款建立自有學(xué)校，興辦各類具有辦學(xué)特色的特許學(xué)校。政府可以鼓勵對教育有多元化需求的階層，將其子弟送入此類學(xué)校。政府在核發(fā)教育卡，撥付生均經(jīng)費后，相應(yīng)放寬其辦學(xué)限制。允許其在基本教育法規(guī)限制的前提下，自主管理、自主辦學(xué)，允許擴大辦學(xué)經(jīng)費來源。

四是切實注重政策的落實與績效責任。針對國內(nèi)地方分級負責體系，國家一方面應(yīng)加大教育卡的管理、支付力度，促進地方提高教育投入，發(fā)展教育事業(yè)；另一方面要從依法治教的角度出發(fā)，出臺相應(yīng)的“促進教育公平法”之類的法案。即給城市特許學(xué)校松綁，讓其操作規(guī)范有法可依。同時，將學(xué)校從行政體系中解脫出來，讓其在陽光下運行。公立學(xué)校引入學(xué)校董事會制度，政府作為投資主體，以人大代表為主參與董事會運行，對學(xué)校加以監(jiān)督監(jiān)管。特許學(xué)校中，應(yīng)將多元化的投資主體引入董事會，參與決策監(jiān)督。并在專業(yè)領(lǐng)域，國家應(yīng)鼓勵興辦學(xué)校資質(zhì)評價機構(gòu)，將類似于商業(yè)模式的標準化評級體系引入教育領(lǐng)域。讓學(xué)校董事會在必要時，采用第三方的評價機構(gòu)對學(xué)校進行考核，進行專業(yè)化監(jiān)督。

讓國家通過教育卡制度的實施、兩類特許學(xué)校的監(jiān)控、教育投資重心的轉(zhuǎn)移，從而逐步形成全社會重視基礎(chǔ)教育公平的氛圍。也只有這樣，特許學(xué)校政策才能獲得良性的發(fā)展，成為促進我國基礎(chǔ)教育公平建設(shè)的有力措施。

[1]Katrina Bulkley,Jennifer Fisler.A Decade of Charter Schools:FromTheorytoPractice[R].CPRE PolicyBriefs,2002(4):1-3.

[2]Dominic brewer and Priscilla wohlstetter.Charter schools come of age[J].The magazine of the USC Rossier School of Education,2005(12):1-2.

[3]Paul Hill,Robin Lake.AStudyofCharter School Accountability[R].U.S.Department of Education Office of Educational Research and Improvement,2001(1):5-7.

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[6]蔡義鴻.中國城市化率現(xiàn)狀調(diào)查報告[R/OL].(2008-12-25).[2009-07-29].http://blog.soufun.com/12123703/2728710/articledetail.htm.

[7]安慶市主城區(qū)中小學(xué)校布點規(guī)劃規(guī)劃文本[EB/OL].(2007-12-21).[2009-07-29].http://www.aqedu.gov.cn/Html/zxgg/09365646.html.

G40

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1674-1102(2010)01-0143-04

2009-05-26

賈濤（1983—），女，安徽安慶人，安徽師范大學(xué)教科院碩士生，主要研究方向為課程文化與教學(xué)改革。

[責任編輯:束仁龍]