遼寧省公共體育場館經營管理現狀及民營化改革研究

馮欣欣 曹亞東 鄒 英

(沈陽體育學院體育社會科學研究中心,遼寧沈陽 110102)

遼寧省公共體育場館經營管理現狀及民營化改革研究

馮欣欣 曹亞東 鄒 英

(沈陽體育學院體育社會科學研究中心,遼寧沈陽 110102)

近年來,我國的一些公共體育場館開始探索采用民營化的方式建設和運營。在分析遼寧省公共體育場館經營管理現狀的基礎上,論證了遼寧省實施公共體育場館民營化改革的必要性及面臨的障礙,有針對性地提出了促進遼寧省公共體育場館民營化改革的建議。

公共體育場館;經營管理;民營化

公共體育場館作為城市重要的公共基礎設施,是實施全民健身計劃的重要物質資源,也是競技體育訓練的基地。遼寧省是我國的體育大省,場館資源豐富,但是,落后的管理體制和管理方式嚴重地制約著公共體育場館的發展。如何加快公共體育場館管理體制改革,改善公共體育場館的經營狀況,是遼寧省體育管理部門亟待解決的問題。

1 研究對象及方法

本課題以遼寧省行政區域內的公共體育場館作為研究對象,采用問卷調查法和文獻資料法進行研究。向沈陽、鐵嶺、本溪、丹東、大連、遼陽、朝陽、撫順、鞍山等市體育局所屬的公共體育場館發放問卷12份,回收11份,回收率91.7%。回收的問卷全部有效。在課題研究過程中,還對大連、鐵嶺、撫順等市公共體育場館的負責人進行了訪談,聽取他們對場館經營管理現狀、問題及發展對策方面的意見。

2 遼寧省公共體育場館經營管理的現狀

2.1 投資方式呈現多元化趨勢,但政府仍是主要投資者

本次調查的公共體育場館大部分建成時間較晚,投資方式開始呈現多元化趨勢。其中,由政府投資的占63.6%,由政府與企業合資的占27.3%左右,由社會捐資的占9.1%(如表1所示)。總體來看,體育場館的融資模式比較單一,政府仍然是遼寧省公共體育場館設施的主要投資者。這種建設資金主要由政府負擔的模式,隨著體育場館建設費用的不斷升高,加大了各級政府的財政負擔。

表1 遼寧省部分公共體育場館建成時間、投資情況一覽表

2.2 經營模式對傳統行政控制型事業單位管理體制有所突破,但改革的力度不大

被調查的公共體育場館中有33%屬于全額撥款的事業單位,34%屬于差額撥款事業單位,33%屬于自收自支的事業單位。其中,有59%采用事業單位自主經營模式,其余的41%采用事業單位企業化運作模式。

從場館的經營模式來看,通過采用事業單位自主經營和事業單位企業化運作模式,對傳統的行政控制型事業單位管理體制有所突破。但是,調查的結果也顯示,沒有一所場館采用承包、租賃、特許經營等民營化模式。總體來看,遼寧省的公共體育場館仍舊是體育行政部門下屬的事業單位,多數場館需要靠政府撥款來維持運營。表明我省公共體育場館管理體制改革進展緩慢,改革仍停留于表面層次,未觸及體制的深層次問題。

通過訪談得知,雖然各級體育管理部門也在按照市場經濟發展的要求推進體育場館由行政型管理向經營型管理轉化,但是,體育管理部門的觀念仍比較落后,政府對場館管理體制改革的動力不足。普遍認為能夠有政府投資建設場館,就沒必要搞民營化改革。這種落后的觀念及管理體制是制約遼寧省公共體育場館改革的重要因素。

2.3 開始注重對場館功能的開發,但地區發展不平衡,多數場館主要服務于承辦賽事等公益項目

在調查的公共體育場館中,有55%左右表示開展了經營性的健身娛樂活動,有55%的場館提供商業演出及會展等服務。通過訪談得知,這兩類功能在不同地區開展得并不平衡。沈陽、大連等經濟發達的城市,健身娛樂和商業會展服務開展較好。比如沈陽奧體中心,在2009年將作為新沈足主場承辦十幾個主場的中甲比賽,還將舉辦劉德華的沈陽演唱會及一場高水平的國際足球比賽[1]。而朝陽、遼陽、鐵嶺等城市,雖然公共體育場館具備這類功能,但由于健身市場和商業演出及會展的需求有限,很難得到發揮,場館在這些方面創造的效益有限。

調查發現,開展運動訓練和舉辦大型賽事仍舊是遼寧省公共體育場館的主要功能,被調查的場館中有大約82%開設運動訓練和運動競賽服務。在舉辦賽事方面,有73%左右的場館舉辦過省級以上大型賽事,每年舉辦一次的占62.5%,2至5次的為25%,5次以上的占12.5%。所有被調查的公共體育場館均舉辦過免費的群眾體育活動,為學校提供體育場地等公益服務。

2.4 經營方式多元化,但總體的經營效益不佳

近年來,遼寧省的一些公共體育場館逐漸擴大了場館對社會開放的程度,有80%左右的場館開設商業門市并提供場地出租服務,其中,提供場地出租服務的更多一些。

據調查,遼寧省公共體育場館大部分能向公眾開放,開展健身娛樂服務。根據場館的地點、占地面積、設施等的不同,每天接待健身的人次各不相同。其中,在200人以下的約為37.5%,200-500人之間的為50%,500-700人和700人以上的均為12.5%。就所調查的場館來看,造成這一現象的原因,并不是場館的接待能力問題,而是大眾的體育消費需求有限,消費水平較低。通過對公共體育場館管理者的訪談得知,社會大眾體育消費能力不強、體育消費意識差是影響場館經營效益的重要因素之一。體育消費是人們在物質生活條件改善,已經滿足基本生活需要的前提下,為了追求個體的發展和享受所引發的適應更高層次需要所做出的一種消費選擇。因此,體育消費受經濟發展水平的影響較大。遼寧省除沈陽、大連等城市外,各市的經濟發展水平有限,居民的收入相對較低,這直接影響人們體育消費意識和消費行為的形成和發展,進而影響場館體育消費的人群數量。

冠名權是公共體育場館的無形資產,蘊藏著巨大的商業開發價值。成功地進行冠名權的開發,可以為體育場館帶來可觀的經濟效益,補充其經費缺口。被調查的公共體育場館中只有36%進行了冠名權的開發,這些場館的經濟效益比較明顯,至少保持盈虧平衡,最好的如丹東市體育館,年盈利能達到50至100萬元。

遼寧省的公共體育場館通過開設商業門市、場地出租、向公眾開放以及冠名權開發等方式,擴大場館的資金來源,增加場館的經濟效益。但是,由于場館的養護和維修費用巨大,加之經營管理方式落后等原因,多數場館經營狀況不佳,調查中,有5家體育場館年經營狀況基本保持收支平衡,3家場館盈利,4家場館處于虧損狀態。

2.5 存在大量冗員,同時又缺乏專業的場館經營管理人才

調查表明,經營管理人才缺乏是當前遼寧省體育場館面臨的主要問題之一。長期以來,公共體育場館成為安置就業的場所,體育系統內部的干部、退役的運動員等,紛紛被安置到公共體育場館工作,致使人員結構失衡。一方面專業的經營管理人員缺乏,另一方面公共體育場館的工作人員又嚴重超編。高素質經營管理人才的缺乏,使大部分場館經營方式落后,缺少創新意識。多數場館基本上被動地按照政府的要求實施管理,自主經營意識不強,經營方式陳舊。

3 遼寧省公共體育場館民營化改革的必要性

3.1 公共體育場館民營化的內涵

民營化在20世紀70年代至80年代發端于英國和美國,并迅速在世界范圍內推廣。其核心是“更多依靠民間機構,更少依賴政府來滿足公眾的需求。”[2]公共體育場館提供的體育服務屬于非競爭性和非排他性均不完全的準公共物品,具有較強的社會公益性。同時,公共體育場館作為城市中重要的公共基礎設施,還存在著沉淀成本大、投資大而回收期長等特點。從理論上講,由政府統一生產和提供可以避免私人提供的低效率。但從我國的實踐來看,由政府集中統一管理公共體育場館卻存在著投資不足、機構冗員、效益低下、資源浪費等“失靈”現象。民營化所主張的“依靠市場和社會的力量,引入競爭機制”,可以有效克服公共體育場館領域的“政府失靈”。按照民營化的理論,“政府并不是公共物品供給當然的或者唯一的主體,政府應該是公共服務的提供者,決定什么應該通過集體去做,為誰做,做到什么程度,如何付費等。而服務的生產完全可以由私營部門或社會機構完成。”[3]因此,公共體育場館的民營化,就是建立政府與民間機構的合作關系,由政府負責公共體育場館規劃與決策,提供相關的政策、法律支持,以及必要的資金支持等。至于公共體育場館的經營管理則可以完全交給民間機構來實施。

3.2 遼寧省公共體育場館民營化改革的必要性

民營化是公共體育場館管理體制改革的有效路徑。實施民營化改革,引入民營機制,有利于解決當前遼寧省公共體育場館經營中存在的諸多問題。

首先,民營化有利于吸引民間投資,推進公共體育場館管理體制改革。公共體育場館推行民營化將使民間資本通過各種渠道和途徑注入到公共體育場館的建設及運營中,調動民進資本參與體育事業的積極性。民間資本的參與能較好地解決制約遼寧公共體育場館發展的資金“瓶頸”,減輕政府的財政壓力,形成公共體育場館建設和運營的多元化投資局面。而且,投資主體的多元化有利于改變政府包辦公共體育場館的陳舊體制,利于推進公共體育場館管理體制改革的深化。

其次,民營化能改善公共體育場館的經營管理,提高效率。民營化改革能夠使公共體育場館的產權得到明晰,克服由于產權不清導致的管理混亂,提高管理效率。同時,由于民間資本的介入,也會引起公共體育場館人力資本和管理機制的變化,民間投資者為保證公共體育場館經營的經濟效益和社會效益,必然引進專業的管理人才,實行現代化的管理機制,這些無疑都有益于改善公共體育場館的管理,提高效率。

再次,民營化能降低公共體育場館運行成本。由于公共體育場館民營化引入了市場競爭機制,使其必然注重和突出成本與效益的分析,利用改進技術及管理創新、減少雇員等方式,節約成本,提高效益。使社會獲得成本收益比更高的公共體育場館服務。

4 遼寧省公共體育場館民營化改革的障礙

西方民營化的實踐表明,政府的大力支持、豐富的制度資源、良好的市場環境是公共產品民營化改革得以成功的必備條件[4]。在我國,公共體育場館的民營化還處于探索階段,已有的項目如:北京部分奧運場館設施的建設、天津奧體中心、佛山“世紀蓮花”體育場和“嶺南明珠”體育館等。這些項目都產生在經濟發展水平較高、政府管理改革比較超前的省份。相比較來說,遼寧省實施公共體育場館民營化改革還面臨著一系列的障礙。

4.1 政府職能轉變滯后,民營化動力不足

公共體育場館民營化改革的實質是引入競爭機制,其實現的關鍵是政府應積極轉變職能,主動打破集投資主體、決策主體和經營主體于一身的管理模式,在公共體育場館的投資和運營中,引進民間機構,形成多元競爭的格局。但是,實際的情況卻是政府部門習慣于舊體制的管理方式,對公共體育場館民營化改革認識模糊,推行的動力不足,或是在已經進行的民營化實踐中,仍舊以行政力量進行干預,挫傷民營機構的積極性。

4.2 相關制度安排缺失,制約民營化發展

公共體育場館民營化改革應該在一系列政策法規文件和合約的約束下運行,需要有一套比較完善的法律條文作為依據,使合作雙方有章可循。但是,現階段我國在促進民營化的制度建設方面還存在諸多不足。首先,關于包括公共體育場館在內的基礎設施民營化的法律法規不健全。遼寧省也沒有出臺相關的地方性政策、法規;其次,金融體制和資本市場的信用體系還不能為公共體育場館民營化提供支持;最后,缺少必要的風險分擔機制。

4.3 體育產業欠發達,不利于吸引民間資本

將民營資本引入公共體育場館的建設和運營中,前提條件是這一領域能為民營機構帶來利潤回報,這無疑需要相當規模的體育需求和良好的體育產業發展作為支撐。但是,遼寧省地處東北老工業基地,經濟發展水平有限,居民的體育需求與經濟發達的省份相比還有很大差距。另外,遼寧雖然是體育強省,但是其體育產業卻并不發達,尤其是健身娛樂業、競賽表演業等的市場規模不大。這樣的市場環境無疑也不利于吸引民營資本參與公共體育場館的運營。

5 促進遼寧省公共體育場館民營化改革的建議

5.1 加快政府職能轉變,推進公共體育場館民營化改革

政府應由過去的主導者角色,變為與民間機構合作,提供公共服務中的監督、指導以及合作者的角色。在這個過程中,政府應對公共體育場館的投融資及管理體制進行改革,對管理制度進行創新,以便更好地發揮其監督、指導的職能。

另外,政府部門的管理方式和運行機制也要適當變化。對公共體育場館建設項目,應注重采用合同管理這種與市場經濟要求相適應、符合國際通行做法的經濟手段。通過合同管理,控制工程質量、進度和投資規模,達到投資效益和社會效益最優。當經濟活動各方出現問題或糾紛時,主要依靠經濟或法律手段而不是行政干預來解決。

5.2 完善制度建設,促進公共體育場館民營化改革

政府部門應該抓緊制定法律法規,對政府部門與民間機構在民營化過程中需要承擔的責任、義務和風險等進行明確界定,保護雙方利益。

現階段,政府部門應抓緊完善資本市場,開發適合民營化項目開展的金融工具;大力發展如法律、設計、建筑、融資、體育運營等相關中介服務市場,培育一批具有專業知識及國際運作經驗的中介機構,引導和支持他們參與公共體育場館建設項目。

政府部門簡化審批程序、制定合理的定價機制以及與之相配套的補貼方案,樹立良好的信譽,減少由于政策變動帶來的風險,贏得私人投資者的信任。

5.3 培育市場環境,吸引民間資本投資于公共體育場館

遼寧省應積極發展地方經濟,提高居民的經濟收入,利用引進大型賽事等方式,刺激大眾的體育需求。在發展競技體育的同時,注重在政策上對群眾體育及體育產業的發展予以適當傾斜,尤其應利用遼寧傳統的優勢項目,開發競賽表演市場,以品牌競賽帶動體育場館發展,進而吸引民間資本投資于公共體育場館的運營。

[1]2009劉德華演唱會場館沈陽奧體中心介紹[EB/OL].http://news.yule.com.cn/html/200903/39157.html.

[2][4][美]E.S.薩瓦斯著,周志忍等譯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京:中國人民大學出版社,2002.

[3]周志忍.當代國外行政改革比較研究[M].北京:國家行政學院出版社,1999.

Study on Present Management Situation and Privatization of Public Gymnasiums in L iaoning

Feng Xinxin,Cao Yadong,Zou Ying
(Sport Social Science Center,Shenyang Sport University,Shenyang,110102,Liaoning,China)

In recent years ,there are some explores on the privatization of public gymnasiums in our country. Liaoning is one of the most powerful province in sports and rich in gymnasiums resources. This essay analyzed the management situation of public gymnasiums. It discussed the necessities and impediments on the privatization of public gymnasiums in Liaoning. The writer advanced some suggestions that will promote the privatization of public gymnasiums in Liaoning.

public gymnasiums;management;privatization

G80-05

A

1672-1365(2010)02-0041-03

2009-08-12;

2009-10-16

遼寧省教育廳人文社會科學研究項目“遼寧省公共體育場館民營化問題研究”(2008JD55)。

馮欣欣(1970-),女,遼寧錦州市人,碩士,副教授,研究生導師,研究方向:體育公共政策和體育行政管理。