余杭區林地征占用限額管理存在問題和對策

石 紀 茂

(浙江省杭州市余杭區林業水利局 311100)

林地限額管理是對勘察、開采礦藏和各項建設工程征、占用林地的數量進行限額管理。林地實行限額征占用管理，是依法保護和有效管理林地，對于促進余杭區森林資源穩步增長、森林覆蓋率逐步提高、生態環境不斷改善、實現余杭區經濟社會可持續發展都具有重要意義和作用。

1 林地征占用管理現狀

1993年9月25日浙江省八屆人大常委會第六次會議通過、1993年11月1日起實施的《浙江省森林管理條例》，對生產建設等需要必須征用林地的有關手續作了規定，1994年4月8日浙江省人民政府發布實施了《浙江省林地管理辦法》，對林地的管理作出了更加具體的規定，從而掀開了余杭區林地管理的新篇章。余杭區加強了各項建設工程征占用林地的管理，依法查處違法征占用林地案件，林地管理日趨規范。通過實行林地用途管制，查處破壞林地的大案要案，全區征占用林地審核審批數量逐年增加，審核審批率明顯提高。自1994年至2009年止，全區共審核審批征占用林地項目301項，審核審批征占用林地面積1361.1312hm2，1994年至2009年林地征占用數量見表1。

表1 1994年至2007年林地征占用數量 單位：hm2

從表1可以看出，1994年－1997年林地征占用面積較少，四年的林地征占用面積只占全部林地征占用面積的0.39%；而2001年和2002年林地征占用面積最多，二年的林地征占用面積占到全部林地征占用面積的50.02%；2003年后，國家對土地實施宏觀調控政策，林地消耗面積大幅度下降；2006年開始，有逐步回升的趨勢；2008年，浙江省重點項目之一的杭（州）長（興）高速公路建設，貫穿余杭區主要林區，征占用林地面積78.7405 hm2，占全區當年林地征占用面積的63.00%。2008年開始，由于受全球金融危機影響，林地征占用面積又開始下降，2009年全年征占用林地面積只有29.6597hm2，為全區年平均征占用林地面積85.0707hm2的34.86%。

從征地項目來看，1994年—1999年主要集中在工業項目和公益、基礎設施項目；2000年－2003年林地征占用項目集中在良渚文化村、天都城等大型房地產開發項目；而2004年以后，林地征占用又主要集中在工業園區項目和公益、基礎設施項目，特別是 2009年，全區共征占用林地起數37起，基礎設施項目達36起，房地產項目1起，沒有一起工業項目（見圖1）。

圖1 房地產項目、工業項目、公益基礎設施項目在林地征占用中的數量

2 征占用林地限額管理存在的主要問題

2.1 定額指標數偏低，難以滿足余杭區建設用地需求

2008年省廳下達余杭區的林地征占用限額為26hm2，2009年、2010年分別為32hm2，余杭區實際征占用林地面積見表2。

表2 定額管理后實際征占用林地面積 單位：hm2 ，%

從表2可以看出，2008年除省重點項目以外，縣級建設項目征占用林地46.2519hm2，為省下達定額面積的177.89%；2009年雖然受金融危機嚴重影響，但省下達的定額也基本用完；2010年1至6月，定額已用完全年的80.86%，從目前撐握的情況看，下半年還有多個大型建設項目涉及到林地征占用，剩余的6.1234hm2林地定額不夠用已成定局。

經統計，余杭區從1998年至2009年，每年征占用林地平均為112.9826hm2，除省級以上重點項目外，平均征占用林地為91.9177hm2，

因此，省下達余杭區的林地征占用限額指標明顯偏低，難以滿足余杭區建設用地需求。

2.2 林業部門對建設項目介入滯后

建設項目從建設單位提出到立項開工需要辦理各種審核審批手續,經作者調查，辦理手續主要途徑如圖2所示。

圖2 ：建設項目辦理有關審核審批手續主要途徑示意圖

《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》、《浙江省森林管理條例》、《浙江省林地管理辦法》都對林地的征占用審核審批程序作了明確的規定：即各項建設工程必須征占用林地的，用地單位應當依法向縣級以上林業行政主管部門提出用地申請，經林業行政主管部門依照法定權限和程序審核同意后，按照土地管理法律、法規的規定辦理建設用地審批手續。上述規定，是建設項目報建設行政主管部門審批之后的審核審批，也就是建設單位選擇擬建設地址后，

提交建設行政主管門部審批前，我們林業部門并沒有介入，這給林業行政主管部門后續審核審批帶來被動。

2.3 部門之間條件互為前置，可操作性不強

按照國家林業局《占用征用林地審核審批管理規范》的規定，建設項目批準文件是征占用林地申報材料的必備要件，在土地劃拔項目中，建設項目可以提供批準文件，但在土地出讓項目中（即需掛牌拍賣土地的項目），只有業主拍得土地并取得土地所有權后，經濟發展和改革主管部門才能給予批準立項，但在土地掛牌拍賣前，按林業法律法規的規定，必需依法辦理好林地征占用手續。這樣的程序規定，人為地設置了互為前置條件，給林地審核審批造成了障礙。

2.4 實施林地限額管理后非法占用林地現象有所抬頭

森林法實施后，余杭區加強了對林地的管理，規范了林地征占用審核審批手續，特別是林業公安的建立，嚴厲打擊了各種破壞林地、非法侵占林地行為。但余杭區地處杭州城郊，經濟發展速度快，建設項目多，各種非法侵占林地現象一年比一年多。

余杭區林業派出所從2000年至2009年作出的非法侵占林地案件數如圖3所示。

圖3 2000年至2009年作出的非法侵占林地案件數

每年非法侵占林地有多少起數，作者無法正確統計，但從圖3中可以看出，查處的非法侵占林地案件起數是逐年增多的，說明非法侵占林地的起數也是一年比一年多。從余杭區非法侵占林地情況來看，有未批先占的，這個問題在重點工程和招商引資項目中比較突出；有不批也占的，主要是采石、取土等零星占用；有少批多占的，主要是附屬工程建設不在審核審批的范圍內；有不當審批的，主要是國土資源主管部門將茶、桑、果等經濟林地認定為園地，將宜林地、灌木林地認定為未利用地，未經林業主管部門審核同意直接批準建設用地；也有變相改變林地用途的，主要是為了實行占補平衡，余杭區每年有133hm2多的造田造地任務，基本上都在比較低緩的林地上進行開發，這些在林地上的造田造地任務，都未經林業部門審批。

2.5 基層林業機構不健全，管理力量薄弱，給林地監管帶來難度

余杭區屬非林區，前幾年已撤銷了基層林業站，目前幾個重點鎮鄉也只有一至二名林技員，分管著本鎮鄉的森林防火、森林資源管理、造林綠化、森林病蟲害防控等等林業工作，任務十分繁重，且鎮鄉林技員無權對非法占用林地進行查處。同時，鎮鄉林技員的人事關系都在鎮鄉政府，是鎮鄉政府工作人員，對本轄區內的政府工程項目、私人建房項目、基礎設施項目等方面發現有非法侵占林地現象，還得考慮鎮鄉利益、領導層面意見及私人關系等等，給林地管理帶來一定的難度。

3 林地定額管理的對策與措施

3.1 科學編制林地利用規劃，強化林地利用規劃管理

林地是一種不可再生的自然資源，必須合理地、有計劃地開發和利用，既要確保余杭區林地面積占全區土地面積的比例，又要保證余杭區經濟發展中對林地占用的需要。因此，要根據《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國土地管理法》及有關法律法規規定，在社會、經濟、生態三效益統一的前提下，按照總量控制，合理調整林地利用結構和布局，優化林地資源配置，統籌安排各類建設用地，最大限度地提高林地利用效益的原則，編制好余杭區林地利用總體規劃及有關專題規劃，在報經區人民政府批準后實施。

3.2 林地征占用限額指標要與經濟建設發展速度相匹配

余杭區經濟發展速度非常快，特別是撤市設區后，招商引資的力度更大，大量外地企業進入余杭區。根據區經濟和發展改革局統計，2007年新建各類建設項目840多個，全社會固定資產投資達210.24億元，根據區國土資源分局統計，全區每年用于各類建設的土地限額有800hm2，而省林業廳分配給余杭區每年用于建設的林地僅為26hm2，只占余杭區用于建設土地總面積的3.25%，因此，遠遠不能滿足余杭區建設需要。

林地征占用限額指標的確定，不能僅考慮當地的林地資源，更要考慮與當地經濟建設發展速度相匹配。根據余杭區林地資源和經濟發展快的現狀，再從近幾年林地征占用情況和今后經濟建設發展速度分析，除省重點項目外，余杭區中長期比較合理的定額是每年50－60hm2的林地征占用指標數比較合理。

3.3 實行林地分級保護

根據生態的脆弱性、區位的重要性、經濟的重要性等因子，對全區林地實行分級保護。

將生態公益林，劃定為特殊保護林地。實行全面封育，盡量使其保持自然狀態，嚴防人為干擾破壞。嚴格控制特殊保護林地改變用途，一般項目，不得轉為建設用地，重點項目確需征用，則必須進行等量置換。現有特殊保護林地面積7787.4 hm2，占全區林地面積的15.9%。

將重點商品林基地劃為重點保護林地。實行普遍封管，允許開展一些以提高森林生態系統穩定性和改善生態功能為主要目的的撫育經營活動。要加強集約經營水平，原則上不得調整為其它林種，轉為建設用地時，必須經過嚴格審核、審批。現有重點保護林地18949.8 hm2,占全區林地面積的38.8%。

除上述之外的其他林地劃為一般保護林地，實行一般性林地保護措施，嚴禁非法征占用和毀林開墾等破壞行為。現有一般保護林地22129.1 hm2，占全區林地面積的45.3%。

3.4 提前介入，建立項目預審和專家評審制度

3.4.1 建立項目預審制度

林業行政主管部門對林地征占用的審核審批雖然是林地變為建設用地的前置條件，但根據圖2所示，又是在建設行政主管部門審批后，一但林業行政主管部門認為該林地屬于不能征占用范圍或由于征用限額問題而否定時，給國家、企業都會帶來人力、財務等前期大量投入的浪費。因此，林業行政主管部門征占用林地審核的重心應前移到建設項目選址審批前進行，建設行政主管部門對建設項目同意選址意見前，林業行政主管部門先出具預審意見，具體辦理手續主要途徑如圖4所示。這將極大地提高建設項目審核的效率和效果，既嚴格保護了生態區位重要的林地，又切實落實了《森林法》第八條“建設工程應當不占或少占林地”的法律規定。

圖4 提前介入后，林地征占用手續辦理主要途徑示意圖

同時，要根據不同性質的建設項目,在法律法規程面上調整征占用林地的有關規定，增強可操作性，簡化申報程序，對用地單位征占用林地所要提供材料，也應立足林地管理的角度，不必太多地拘泥于其他部門的條件。

3.4.2 建立專家評審制度

由于現行的法律法規和部門規章對建設工程征占用林地只在項目類型和審批程序、權限、期限等合法性方面作了嚴格規定，而如何使得林地審核的評價指導更加規范和精確等科學性方面的規定仍然是薄弱環節，不可避免地造成了征占用林地存在隨意性和盲目性的情況發生，該保護的重要生態功能區域未能得到保護，可利用的區域不能很好地被利用。因此，建立征占用林地專家評審制度是解決這一問題的最好辦法，也是對微觀層面的具體建設項目選址和用地規模進行科學論證的關鍵措施。通過預先的科學評審，可以抑制一部分不合理的建設項目上馬，調整一部分不合理的建設項目選址，壓縮一部分不合理的建設項目規模，有利于促進征占用林地審核的科學化，也有利于林地定額指標的合理利用。

3.5 加強宣傳，建立林地限額管理制度

實行征占用林地限額管理制度，是執行國家宏觀調控政策、加強林地保護和管理的一項重大措施；是貫徹實施生態建設為主的林業發展戰略、促進生態區建設的重要手段；是加快建設“資源節約型、環境友好型”社會，以節約集約利用林地來支持、保障和服務于余杭區經濟社會全面、協調、可持續發展的迫切需要；也是貫徹落實《森林法》等法律法規和《國務院關于保護森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》等政策性文件關于嚴格控制林地轉為建設用地總量，實行林地用途管制的具體措施。林業部門要充分認清實行征占用林地限額管理的重大意義，積極利用各種媒體，廣泛深入地開展形式多樣的宣傳和解釋工作，特別要讓各級領導懂得林地限額管理的重要性、嚴肅性，對省廳下達的年度限額指標，要實施統一管理，年初要召集各有關鎮鄉、部門進行項目預報，測算年度林地指標的使用情況，按照“四個優先”、“二個限制”的標準，安排年度林地限額指標，即：優先保障交通、能源、水利、環保等關系到國計民生的基礎設施項目建設，優先保障新農村建設，優先保障低耗能、低污染項目建設，優先保障廉租房、經濟適用房項目建設；嚴格限制征占用重點公益林林地，嚴格限制高耗能、高污染項目建設征占用林地。同時，對新增綠地面積多，造田造地面積少，無非法侵占林地現象的鎮鄉優先考慮征占用林地指標。

3.6 加大執法力度，打擊非法侵占林地行為

要遏制非法侵占林地現象的發生，關鍵在于加大執法力度。一是對違法侵占林地破壞森林資源的行為依法從嚴查處，該行政處罰的行政處罰，該追究刑事責任的追究刑事責任；對不依法辦事，搞行政干預造成林地未批先占、森林資源破壞的，要依據有關規定給予黨紀政紀處分；對典型案件的查處結果，應公開曝光，警示后人。二是對不認真審查材料，不按程序辦事，玩忽職守，造成林地破壞的，應追究有關人員的責任；三是對林地經營單位，未經審核審批同意，擅自在其經營管理的林地范圍內修筑工程設施，改變林地用途，破壞森林資源的，應依法追究有關責任人的責任。