煤層氣抽采利用政策解讀及促進煤層氣開發利用商業化進程的建議

趙國泉 桑逢云

(煤炭信息研究院煤層氣信息中心,北京市朝陽區,100029)

中國高度重視煤層氣開發利用工作。“十一五”以來,隨著《國務院辦公廳關于加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的若干意見》、《煤層氣(煤礦瓦斯)開發利用“十一五”規劃》等一系列鼓勵政策的出臺,中國煤層氣開發利用取得顯著進展,我國煤層氣產業化初見端倪。但是煤層氣作為新能源要進一步實現規模化和產業化發展,與國外相比,在政策、技術、資金等方面還面臨著一些問題。

1 國外煤層氣開發政策概述

世界各國對煤層氣的勘探開發鼓勵政策各有不同,且有許多可資借鑒之處。在加快開發煤層氣方面,學習借鑒國外先進經驗,有利于研究制定我國煤層氣發展戰略。

為支持新興煤層氣產業迅速發展起來,美國政府出臺了一系列鼓勵與扶持政策,為其快速發展創造了良好的環境。

1.1 環境政策

為減少甲烷的排放,美國制定了強制性的技術標準,核準采煤企業在采煤過程中的甲烷排放量必須達到的抽采率;企業必須預先支付一筆抵押金,由政府依據其煤層氣利用情況予以返還;同時利用征收的排污費建立煤層氣開發利用補貼基金。

1.2 技術援助

煤層氣與常規天然氣的生產過程有所不同,為了加快煤層氣產業的發展,以美國能源部、環保局和天然氣研究所為代表的政府機構,先后投入60多億美元支持有關研究機構和技術咨詢公司開展了大量的煤層氣科學研究和試驗工作,很快形成了有效指導煤層氣勘探開發的理論基礎和工藝技術。

1.3 資金支持

與常規天然氣相比,煤層氣單井產量低、生產周期長、初期投入大、投資風險高。為鼓勵企業投資煤層氣生產、加工和銷售,美國出臺了多項法規和政策,以減少企業對投資煤層氣所承擔的金融風險。如電力部門從用煤改為用煤層氣,減少二氧化碳的排放,可得到優惠貸款;農業部、商務部和中小企業管理局都可以為煤層氣項目提供優惠貸款。各種優惠措施刺激和調動了企業投資煤層氣項目的積極性。

1.4 稅收優惠

1980年美國根據《原油意外獲利法》制訂的用于鼓勵非常規燃料的第29條稅收優惠政策,在煤層氣開發初期起到了巨大的推動作用。該政策對煤層氣開采實行“先征后返”的政策,即先按聯邦稅法征4%～6%的生產或開采稅,然后給予每立方米煤層氣2.82美分的政府補貼(當時煤層氣售價約為6美分/m3)。資料顯示,稅款補貼后煤層氣企業的投資利潤率由稅后1.1%漲至3.9%;內部收益率由5.8%升至22.7%。美國的煤層氣產業由此進入了快速發展的階段,產量從2005年開始穩定在500億m3/a左右。

除美國外,其他一些國家也陸續頒布了煤層氣開發利用的優惠鼓勵政策,促進了其國內煤層氣事業的發展。英國的《陸上石油勘探開發許可證管理條例》和《企業投資管理辦法》規定,煤層氣經營者向指定公司投資,通過減免所得稅或資本紅利稅即可享受投資總額20%的收益。印度政府規定煤層氣生產企業從商業性生產之日起,7年免稅;其所需進口材料和設備免征進口稅。波蘭政府給予從事石油、天然氣以及煤層氣勘探的企業10年免稅的優惠政策。俄羅斯和烏克蘭也正在積極制訂一些稅收優惠政策和管理法規,鼓勵外國公司投資開發本地煤層氣。

2 我國煤層氣抽采利用優惠政策出臺的背景

2.1 豐富的資源

從國家“七五”到“十五”期間,我國有關科研單位和科技工作者先后對全國范圍內的煤層氣進行了評估,1985-2006年全國煤層氣資源量估算值如表1所示。

在“十五”期間,國土資源部、國家發改委與財政部聯合組織重大項目,開展新一輪全國油氣資源評價。評價結果表明,我國埋深2000 m以淺的煤層氣地質資源量為36.81×1012m3,超過了天然氣的地質資源量(35×1012m3);埋深1500 m以淺的煤層氣可采資源量10.87×1012m3,約為天然氣可采資源量的一半。

表1 1985-2006年全國煤層氣資源量估算值

2.2 安全生產的壓力

我國煤礦瓦斯地質條件復雜,高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井多,每年瓦斯事故死亡人數占煤礦死亡總人數的比例較大,瓦斯仍然是煤礦的第一殺手,煤礦特別重大事故絕大部分是瓦斯事故。抽放煤層氣是減少瓦斯涌出量、防止瓦斯爆炸和突出事故的根本性措施。2005年之前,我國每年煤礦瓦斯事故死亡人數居高不下,煤礦安全成為關注的焦點。2003-2009年我國煤礦瓦斯事故及死亡人數見圖1。

圖1 2003-2009年我國煤礦瓦斯事故及死亡人數

3 我國現有煤層氣抽采利用政策及部分現狀

3.1 宏觀政策

3.1.1 煤層氣(煤礦瓦斯)開發利用“十一五”規劃

2006年6月12日,國家發改委公布煤層氣(煤礦瓦斯)開發利用“十一五”規劃。在《規劃》中確定了煤層氣(煤礦瓦斯)發展五大原則,即:地面抽采與井下抽采相結合;自主開發與對外合作相結合;就近利用與余氣外輸相結合;居民利用與工業應用相結合;企業開發與國家扶持相結合。提出了遠景抽采利用目標,并原則上確定了部分優惠政策。

3.1.2 《關于加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的若干意見》

2006年6月15日,國務院出臺《國務院辦公廳關于加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)。《若干意見》明確了堅持先抽后采、治理與利用并舉的指導方針,并提出了16條意見,涉及到從瓦斯勘查、抽采到輸送、利用等各個環節,既有鼓勵支持政策,也有約束處罰措施。

在《若干意見》下發后的2年中,國家發改委、財政部、國土資源部、環保部、商務部、稅務總局、安全監管總局等制訂了10多項配套政策措施,內容包括增值稅先征后返、設備加速折舊、瓦斯發電加價、中央財政補貼、瓦斯抽采指標、限制超標排放等,以改善煤礦安全,推進煤層氣開發利用。

3.2 管理政策

3.2.1 礦權管理政策

2007年4月17日,國土資源部下發了《關于加強煤炭和煤層氣綜合勘查開采管理的通知》(國土資發[2007]96號)。該通知支持和鼓勵煤炭礦業權人綜合勘查開采煤層氣資源,投資人申請煤炭探礦權,應提交煤炭和煤層氣綜合勘查實施方案;國土資源管理部門設置煤炭探礦權,應對煤炭和煤層氣綜合勘查實施方案進行嚴格審查;煤炭探礦權人在依法取得煤炭勘查許可證后,應對勘查區塊范圍內的煤炭和煤層氣進行綜合勘查。通知還要求妥善解決煤炭、煤層氣礦業權重疊問題,煤炭和煤層氣礦業權發生重疊的,要求雙方協商開展合作或簽訂安全生產協議。雙方無法簽訂合作協議的,國土資源部門按照有關規定進行調解。調解不成的,由國土資源部門按照采煤采氣一體化、采氣采煤相互兼顧的原則,支持煤炭國家規劃礦區內的煤炭生產企業綜合勘查開采煤層氣資源。

針對煤層氣與煤炭礦業權重疊問題,國土資源部積極協調、推進企業間建立合作開發機制,取得了重要進展。截至2010年2月,共核減影響煤礦生產的煤層氣探礦權重疊面積3100 km2,煤炭、煤層氣企業通過銜接開發方案、簽訂合作協議,解決礦權重疊面積2000 km2。目前,已有58個煤層氣探礦權、面積3.8萬km2已不再重疊,分別占煤層氣探礦權個數的56%、總面積的67%。

3.2.2 對外合作政策

2007年9月24日,國務院公布《國務院關于修改〈中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例〉的決定》。《決定》對《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》作如下修改:將第三十條規定的“對外合作開采煤層氣資源由中聯煤層氣有限責任公司實施專營,并參照本條例執行”修改為:“對外合作開采煤層氣資源由中聯煤層氣有限責任公司、國務院指定的其他公司實施專營,并參照本條例執行。”

國務院國資委于2008年3月決定對中聯煤層氣有限責任公司的股權進行調整,2008年5月以《關于中聯煤層氣有限責任公司股權調整框架協議有關意見的回復》(國資委規劃[2008]405號)批準中聯煤層氣有限責任公司股權調整方案,2009年4月7日以《關于中聯煤層氣有限責任公司國有股權協議轉讓有關問題的批復》(國資產權[2009]235號)同意將中石油股份公司所持中聯煤層氣有限責任公司50%國有股權協議轉讓給中煤集團,同時,中聯公司部分區塊和資產有償轉讓給中石油。

但是,直到如今,國務院尚未指定任何其他企業開展煤層氣對外合作,商務部和發改委亦尚未批準一家試點企業。因此,根據法律規定,事實上有權開展煤層氣對外合作的企業仍然僅有中聯煤層氣有限責任公司一家。但是由于股權調整之后中石油帶走了不少對外合作的煤層氣區塊,事實上其已經從操作層面而不僅僅從理論層面打破了中聯煤層氣有限責任公司的專營權。另外還存在一個例外,根據商資函[2007]第94號,對已取得采煤許可證的區塊,在煤炭開采過程中伴隨的煤層氣地面抽采和井下回收,煤炭采礦權人可以同國外投資者展開對外合作,不屬于煤層氣對外合作專營的管理范圍。

3.3 補助及稅收優惠政策

3.3.1 投資補助政策

2007年4月,財政部出臺《關于煤層氣(瓦斯)開發利用補貼的實施意見》(以下簡稱《實施意見》),規定在我國境內從事煤層氣(含瓦斯,下同)開采的企業均有資格享受財政補貼。享受補貼的具體條件為:企業開采的煤層氣出售或自用作民用燃氣、化工原料等;已安裝可以準確計量煤層氣抽采、銷售和自用的計量設備,并能準確提供煤層氣開發利用量。對于企業開采煤層氣用于發電的部分,不享受補貼政策,享受《國家發展改革委印發關于利用煤層氣(煤礦瓦斯)發電工作實施意見的通知》規定的相關政策。《實施意見》規定,中央財政按0.2元/m3煤層氣(折純)標準對煤層氣開采企業進行補貼,補貼額度按照“(銷售量+自用量-用于發電量)×補貼標準”進行計算。在中央財政補貼的基礎上,地方財政可根據當地煤層氣開發利用情況對煤層氣開發利用給予適當補貼,具體標準和補貼辦法由地方財政部門自主確定。

中國2009年全年共下達煤層氣抽采利用補貼資金2.32億元,支持開發利用煤層氣11.6億m3,山西、遼寧、安徽、重慶、寧夏等14個省(區、市)和中聯煤層氣公司等企業受益,有效調動了煤層氣抽采企業的積極性。

3.3.2 價格調節政策

2007年4月2日,國家發展改革委出臺了《關于利用煤層氣(煤礦瓦斯)發電工作的實施意見》(發改能源〔2007〕721號),規定煤礦企業利用煤層氣發電,允許自發自用;多余電量需要上網的,由電網企業優先安排上網銷售,不參與市場競爭;上網電價比照生物質發電電價政策,即執行當地2005年脫硫燃煤機組標桿電價加補貼電價(0.25元/kWh)。

2007年4月20日,國家發展改革委印發《關于煤層氣價格管理的通知》,就民用煤層氣價格管理的有關事項做出規定:民用煤層氣出廠價格由供需雙方協商確定;對于已納入地方政府管理價格范圍的,要積極創造條件盡快放開價格。

國家發展改革委在2009年11月電價調整中,已安排落實了煤層氣(瓦斯)發電上網加價政策,目前大部分省區已執行到位。山西、江西、陜西、四川、寧夏等省區煤層氣電廠所發電量已上網銷售。

3.3.3 稅費優惠政策

2006年10月,財政部、海關總署、國家稅務總局下發的《關于煤層氣勘探開發項目進口物資免征進口稅收的規定》明確:“中聯煤層氣有限責任公司及其國內外合作者(以下簡稱中聯煤層氣有限責任公司),在我國境內進行煤層氣勘探開發項目,進口國內不能生產或國內產品性能不能滿足要求,并直接用于勘探開發作業的設備、儀器、零附件、專用工具(具體物資清單附后),免征進口關稅和進口環節增值稅。除中聯煤層氣有限責任公司外,其他從事煤層氣勘探開發的單位,應在實際進口發生前向財政部提出申請,經財政部商海關總署、國家稅務總局等有關部門認定后,享受上述進口稅收優惠政策。”

2007年2月,財政部、稅務總局等出臺的《關于加快煤層氣抽采有關稅收政策問題的通知》規定,對煤層氣抽采企業的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退政策;對獨立核算的煤層氣抽采企業購進的抽采泵、鉆機、監測裝置、發電機組等專用設備,實行加速折舊;從事技術改造項目國產設備投資,其項目所需國產設備投資的40%可從企業技術改造項目設備購置當年比前一年新增的企業所得稅中抵免;研究開發新技術、新工藝發生的技術開發費,在按規定實行100%扣除基礎上,允許再按當年實際發生額的50%在企業所得稅稅前加計扣除;對地面抽采煤層氣暫不征收資源稅。

3.4 其它政策

3.4.1 環境政策

環境保護部于2008年4月2日發布《煤層氣(煤礦瓦斯)排放標準(暫行)》,規定自2008年7月1日起,新建礦井及煤層氣地面開發系統的煤層氣,濃度大于或等于30%的煤層氣禁止排放,低于30%的不做要求;2010年7月1日起,現有礦井及煤層氣地面開發系統的煤層氣,濃度大于或等于30%的煤層氣禁止排放,低于30%的不做要求。

3.4.2 低濃度瓦斯利用

2010年3月,國家安全生產監督管理總局頒布煤礦用非金屬瓦斯輸送管材安全技術條件、瓦斯管道輸送自動阻爆裝置技術條件、煤礦低濃度瓦斯管道輸送安全保障系統設計規范、煤礦低濃度瓦斯與細水霧混合安全輸送裝備技術規范等10項低濃度瓦斯輸送和利用安全生產行業標準,自2010年7月1日起施行。

2010年1月21日,國家安全生產監管總局局長駱琳簽署國家安全生產監管總局第29號令,頒布了《關于修改<煤礦安全規程>部分條款的決定》,其中根據總局已發布的低濃度瓦斯安全利用的相關標準,將原《規程》中關于“利用瓦斯時,瓦斯濃度不得低于30%”的規定修改為:“抽采的瓦斯濃度低于30%時,不得作為燃氣直接燃燒;用于內燃機發電或作其他用途時,瓦斯的利用、輸送必須按有關標準的規定,并制定安全技術措施。”取消了對低濃度瓦斯用于內燃機發電及低濃度瓦斯濃縮后再利用的限制。

我國煤層氣(煤礦瓦斯)資源豐富,近年來,煤礦瓦斯抽采量逐年提高,但由于煤礦井下抽采的瓦斯絕大多數是甲烷含量在30%以下的低濃度瓦斯,易爆炸,難利用,只能排向大氣,既浪費資源,又污染環境。2009年,全國煤礦井下抽采瓦斯折合純瓦斯64.5億m3,僅利用19.3億m3,利用率僅29.9%,其中一個重要的原因就是低濃瓦斯量較大,尚無法得到應用。這次低濃度瓦斯輸送和利用安全生產系列標準的頒布,對提高低濃度瓦斯的利用率,促進節能減排,加強資源綜合利用,必將產生積極的推動作用。

4 促進煤層氣開發利用商業化進程的建議

要充分發揮國家優惠政策對煤層氣產業化的促進作用,應加大相關政策的扶持力度。結合國外在煤層氣開發方面實施鼓勵政策的成功經驗,對我國下一步實施的鼓勵政策提出如下幾點建議,以促進其商業化進程。

4.1 重視并解決礦權之爭

在山西,煤炭礦業權擁有的資源范圍內的多數煤層氣開采權已掌握在非煤企業手中,也就是說,要實現采煤與采氣一體化就需要煤礦企業與煤層氣企業的合作,但是利益的沖突使得合作并不那么容易,結果是阻礙雙方的發展。煤層氣與煤炭伴生依附,礦權、氣權分置的現狀使煤礦企業建設新井獲取資源,首先必須由獲得煤層氣權的非煤企業同意,否則規劃礦區礦井建設無法實施,給煤炭開采增加了新的門檻。新建礦井也在建設之初就要考慮到與其井田范圍內的氣權企業如何合作、避免糾紛的問題。

先抽后采,是防范瓦斯事故、提高煤礦生產安全保障程度的治本之策。國家政府部門應統一協調煤炭、煤層氣礦業權,確保不出現新的大規模重疊區;依法清理久占不探的煤層氣礦業權,加快煤層氣勘探開發。

4.2 加大補貼

目前我國的煤層氣(煤礦瓦斯)財政稅收補貼優惠政策主要是比照常規石油天然氣制定的,相對于石油天然氣并沒有特別的優惠。政府應該借鑒美國等煤層氣開發利用發達國家的經驗,給予煤層氣(煤礦瓦斯)產業更多優惠的鼓勵政策。

經濟政策支持的核心是低稅和價格支持,由于我國目前減稅空間已經很小,財政補貼將是政府進一步調控煤層氣產業的最佳手段。結合目前我國煤層氣產業發展的實際狀況,應頒布優于常規天然氣開發和對外合作的財政優惠政策,延長優惠政策的覆蓋期;安排專項資金重點支持煤層氣回收利用項目;對煤層氣抽放利用加大財政補貼額度(2008年3月26日公布的中歐能源環境項目中國煤層氣生產可行性研究報告建議開采煤層氣應得到0.28元/m3的財政補貼,比目前的0.2元/m3提高了40%)。

4.3 大力加強煤層氣管網等基礎設施的建設

輸送管網是有效連接煤層氣資源和市場的關鍵紐帶,通過管網外輸可以快速有效地解決煤層氣大規模商業化發展的瓶頸。目前,我國煤層氣(煤礦瓦斯)開發利用進入了商業試運營初級階段,但由于煤層氣開發區域與用戶間的輸送管網尚未建立,出現了煤層氣(煤礦瓦斯)產地用氣量有限,而又無法輸送給外地用戶,只能“點天燈”,難以進入規模生產的問題。

2008年6月在山西沁水正式開建的西氣東輸山西煤層氣管道是我國建設的首條煤層氣管道,這是我國天然氣主干管網首次引入煤層氣,將有效緩解天然氣供需緊張的狀況。然而這只是管網建設邁出的第一步,在此基礎上,我國應加大投入建設更多長輸氣管網,對提供煤層氣輸送的傳輸管網實施財政補貼或稅收返還。

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