產權市場配置公共資源的模式

■/魯陽

關于公共資源交易，各地做法不同。看過《產權導刊》1月號林燕新先生《公共資源配置市場化的實踐與探索》的文章，覺得珠海產權交易中心的做法很有開創性。受該文啟發，寫就此文，對產權市場配置公共資源的模式做一討論。

一、公共資源市場化配置的原因

雖然我國的《公司法》、《物權法》、《企業國有資產法》等沒對公共資源進行法律定義，但綜合國內外經濟學家說法，廣義的公共資源是指自然生成或自然存在的資源，它能為人類提供生存、 發展、享受的自然物質與自然條件，包括空氣資源、水資源、土地資源、森林資源、草地資源、濕地資源、礦產資源、海洋資源等。公共資源最顯著的特性是公用性，非排他性。比如一定流域的水資源，是這一流域群體的公共資源，大家都可享用。但某一群體過度使用，就會妨礙其他群體正常使用，這就體現了公共資源在消費上的公用性，占用上的非排他性。

在國內，公共資源一般是指具有公共產品性質的各類資源，比如市政設施、道路、航線、無線電頻率等公共設施以及公共權力。

公共資源是人類生產和生活的物質基礎。對不具備排他性的公共資源，如果使用不當或管理不當就會導致“公地悲劇”：每一個放牧人都可能拼命使用公共草地以追求個人利益最大化，從而導致公共草地的過度掠奪和消耗，使其他人的利益受損或消失。為了防止發生類似的“公地悲劇”，就需要政府管理。

政府怎么管理才有效呢，產權經濟學認為，政府管理一般有兩種方式：一種是由政府主導公共資源分配，但這種制度容易產生尋租行為，滋生腐敗，而且效率低下；另一種在政府指導下的市場競爭，實現優化配置。為了提高效率，從源頭上治理腐敗，一些地方積極探索通過產權市場陽光交易，配置公共資源。

二、珠海模式

產權市場配置公共資源的珠海模式，有以下六個特點。

（一）交易品種。《珠海市公共資源市場化配置管理暫行辦法》（以下簡稱《珠海市暫行辦法》）規定，本辦法所稱公共資源，是指政府或所屬單位以及政府授權的公共資源管理部門擁有、控制或掌握的經營性、壟斷性或特許經營性的資源，包括10大類：（1）行政事業性國有資產租賃權；（2）市政公共設施的戶外廣告設置權；（3）政府投資建設的公共設施（如道路、橋梁、公園、廣場、隧道、碼頭、立交橋、城市軌道、鐵路等）及其他公共資源衍生的冠名權；（4）公路客運、公交線路的營運權和出租小汽車營運牌照的經營權；（5）市政公用事業特許經營權、機動車加油（氣）站經營權；（6）旅游資源開發權和經營權；（7）小汽車吉祥號牌使用權；（8）依附于城市市政公用設施所從事的經營項目（如迎春花市經營權、煙花爆竹專營權、流動攝影點經營權）；（9）緝私罰沒公物的處置權；（10）行政事業單位后勤社會化服務的經營權。

（二）交易機構。《珠海市暫行辦法》規定，珠海市產權交易中心負責為公共資源市場化配置提供交易平臺和專業服務，對公共資源項目實行統一信息披露、統一交易規則、統一收費標準、統一交易確認，對會員單位進行統一管理。

（三）交易方式。《珠海市暫行辦法》規定，公共資源市場化配置應遵循公開、公平、公正、競爭擇優的原則。根據公共資源的類別和性質，公共資源項目的市場化配置方式可分別采取招標、拍賣、競價及國家法律法規規定的其他方式。

（四）規章制度。珠海市政府為規范公共資源交易，制訂了一套規章制度，包括《珠海市暫行辦法》和五個配套文件：《珠海市公共資源市場化配置工作聯席會議制度》、《珠海市公共資源市場化配置會員管理規定》、《珠海市公共資源市場化配置暫行規則》、《珠海市公共資源市場化配置活動投訴處理辦法》、《珠海市公共資源市場化配置信息公告規定》。

（五）監管機構。珠海市公共資源監管機構是聯席會議。《珠海市暫行辦法》規定，本市實行公共資源市場化配置聯席會議制度，聯席會議成員單位包括市公共資源交易中心、財政局、監察局、審計局、法制局、產權交易中心。聯席會議負責全市公共資源市場化配置工作的統籌、指導、協調和監督工作。

（六）主要業績。截止2009年8月，珠海共完成公共資源市場化配置項目273宗，成交金額約10億元，增收0.9億元，節支0.25億元。2007年11月，珠海市戶外廣告牌經營權公開競價轉讓四個戶外高立柱廣告牌位三年經營權，最終以851萬元全部競價成功，項目增值426%，這一價格創下珠海市戶外高立柱廣告牌位經營權轉讓的新紀錄。

三、廈門模式

廈門模式與珠海模式相比較，主要特點基本相似。但從交易品種來看，廈門規定進場交易的公共資源范圍要大一些，比如國有經營性開發的自然資源的開發權、經營權、使用權及其它相關權利等，具有廣義公共資源的概念。

（一）交易品種。《廈門市行政資源和社會公共資源進入產權交易市場交易暫行辦法》（以下簡稱《廈門市暫行辦法》）規定，七類行政資源和社會公共資源交易應依法公開交易。（1）國有經營性開發的自然資源（包括海域、水域、灘涂、島嶼、森林、地熱等）的開發權、經營權、使用權及其它相關權利；（2）文化、體育、教育、衛生以及市政等公用事業項目的特許經營權、專營權及其它相關權利；（3）依附于城市市政公用設施所從事的經營項目，包括公共停車場、城市道路停車泊位、流動經營點、公交線路及出租車等經營權、設置權、使用權及其它相關權利；（4）城市行政及公共資源衍生的冠名權及其它相關權利；（5）城市生態環境、文物古跡和旅游資源以及依附于其上的名稱、形象、知名度和城市特色文化等公共資源的開發權、經營權、使用權及其它相關權利；（6）政府或社會公共需要的產品和服務；（7）法律法規另有規定的其它行政資源和社會公共資源。

（二）交易機構。廈門市政府規定，以上七類公共資源，應通過廈門產權交易中心依法公開交易，并憑提交廈門產權交易中心出具的鑒證書，到工商、土地房產、國資、稅務等部門辦理相關手續。

（三）交易方式。《廈門市暫行辦法》規定，掛牌轉讓的公共資源項目公示期滿后只有一家意向買受人的，可直接簽約成交。如有兩家或兩家以上的，可采取競標、競價、拍賣等法律允許的公開競爭性方式進行。采用競標方式的，由相關評議工作組通過綜合評分確定權利受讓人或權利承受人。

（四）規章制度。為規范公共資源交易，廈門市先后出臺了《關于推進行政資源和社會公共資源配置市場化改革的工作意見》、《關于進一步加快行政資源和社會公共資源配置市場化改革的實施方案》、《行政資源和社會公共資源配置市場化改革工作任務分解方案》、《行政資源和社會公共資源進入產權市場交易暫行辦法》等近20個規范性文件，明確了有關公共資源項目市場化配置的實施范圍、操作程序和工作規則，為推動公共資源配置市場化改革走上法制化、規范化的軌道提供了制度保障。

（五）監管機制。為防止在資源配置市場化過程中發生腐敗，廈門市各級紀檢監察機關提前介入，做到事先預防、事中監察和事后督查有機結合。

（六）主要業績。通過產權市場配置，使廈門市行政和社會公共資源“身價”倍增。2005年11月，廈門市首批八桿戶外高立柱廣告設置三年使用權經過競價，以總額123.5萬元成功拍出，增幅58.3%。2006年4月，廈門市分兩次將另八桿戶外高立柱廣告設置三年使用權進行拍賣，總成交價232.7萬元，增幅34.9%。其中機場候機樓對面一桿高立柱，起拍價21萬元，成交價71萬元，漲幅達238%。

四、珠海模式和廈門討論

（一）企業國有產權不是公共資源。無論是珠海還是廈門，都沒有將企業國有產權劃入公共資源交易管理的范圍。珠海市政府規定土地使用權出讓轉讓、國有房產轉讓、國有企業產權轉讓、政府投資工程招投標、政府采購仍按原渠道進行配置。廈門市的政策文件也沒有將企業國有產權定位為公共資源，而是要求公共資源進入產權市場交易。筆者認為，企業國有產權不是公共資源的理由有以下方面：第一，企業國有產權歸屬已經非常清晰，依法規定由各級政府作為出資人，除此之外不可能再有其他出資人擁有企業國有產權。因此，企業國有產權的排他性決定了其不具有“公共”特征、也不具有“公用”“共享”的特點；第二，企業國有產權和其他性質產權具有相同的資本品性質。企業國有產權要實現投資利益的最大化，具有追逐資本的利潤所得的“天性”，而公共資源則不具這些特征。所以，企業產權不屬于公共資源范疇。

（二）產權市場能夠保障公共資源規范轉讓。珠海和廈門的實踐告訴我們，產權市場健全的交易規則和監管制度，能夠保障公共資源規范轉讓。第一，產權市場是一個法制健全的市場。2003年以來，國家和國務院有關部門先后頒發的規范產權市場的《企業國有資產法》、《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》、《金融企業國有資產轉讓管理辦法》等一系列法規使產權市場成為能控制風險并能保障社會穩定的市場，保障公共資源公開公平公正交易。第二，產權市場是一個有效率的市場。產權市場的信息公示制度，可以實現廣大群眾的知情權，減少公共資源交易中的尋租行為，從源頭上治理腐敗；產權市場的競價交易制度，可以最大限度地發現公共資源內在價值，實現優化配置。

（三）產權交易機構承擔公共資源交易業務是合理的制度安排。國務院國資委規定，央企國有產權交易機構由國務院國資委選擇和監督，地方國有產權交易機構由省級國資委選擇和監督。而公共資源的管理，幾乎遍及政府的所有部門，由那個部門來選擇和監督交易機構都沒有法律依據。有的地方由政府監察部門選擇或設立公共資源交易機構，但政府監察部門主要職責是對行政機關依法行政實行監察，確保行政機關執行國家法律法規和行政規章的執行力，不具有直接管理公共資源的行政職能，更不是公共資源市場的監管部門。所以，監督市場或選擇市場，制定市場制度體系和完善交易規則，選擇或指定交易機構，應當是該市場的行政主管部門。

珠海和廈門的實踐還告訴我們，選擇產權交易機構承擔公共資源交易業務，符合科學發展觀。現在全國接入國務院國資委信息監測系統產權交易機構有20家，國務院國資委和省級國資委選定的交易機構有64家，這些機構具有長期的從業經歷和豐富的從業經驗，而且經過了國務院國資委和各省級國資委多次檢查驗收，在社會上具有較強的公信力，它所具備的市場功能、交易場所、交易設施、交易規則、交易程序、行業自律制度等，完全能保障公共資源轉讓的需要。因此，各地應該借鑒財政部的做法，選擇省級機構作為公共資源交易機構。而且，這與另選或者另行設立公共資源交易機構相比，可以減少財政支出，縮短管理鏈條，降低社會成本和交易成本，是一種最優的制度安排。■