丹麥國會監督專員制度考察

鄭 寧

丹麥國會監督專員制度考察

鄭 寧

根據國際監督專員協會的界定，監督專員是受理公眾對于有關公共行政的決定、行為或疏失的申訴的機構，由國會選舉產生，或者由國家元首或政府首腦經與國會磋商后任命產生。監督專員的職責在于：保護人民免于行政侵權、權力濫用、錯誤、疏失、不公正以及不當行政的侵害，從而改善公共行政，確保政府行為更加公開，確保政府及公務人員對公眾更加負責。監督專員機構既可以由憲法創設并獲得法律支持，亦可由法律創設。

自1809年瑞典國會首創監督專員制度以來，目前已傳播到世界120多個國家和地區。丹麥作為世界第三個建立監督專員制度的國家，對瑞典模式進行了改良和創新，并迅速成為全世界最具影響力的范本。鄰國挪威和遠隔重洋的新西蘭，均于1962年在丹麥模式的基礎上建立起了監督專員制度，1995年的歐盟監督專員制度也在很大程度上借鑒了丹麥的做法，而當前丹麥經驗還在源源不斷地輸出到一些發展中國家，比如阿爾巴尼亞、越南等。筆者曾于2009年專程赴丹麥考察其監督專員制度，收集了大量第一手資料，現結合相關理論和實證調研情況對丹麥模式作一系統闡述。

丹麥國會監督專員制度的產生與發展

丹麥設立國會監督專員制度主要基于兩個考慮：一是由于行政權力在克服1930年代經濟危機的過程中呈現日益膨脹之勢，國會需要通過建立這一制度來加強對行政權的控制；二是為了彌補當時以行政訴訟為主的行政監督機制存在的成本過高、審查范圍窄 （法院無法審查行政機關行使行政裁量權的行為）的不足。1953年，丹麥通過修改憲法的形式增加了關于監督專員的規定，即：“國會應當選舉一至二名國會議員之外的人，來監督行政機關和軍事機關的行政活動”，國會隨即于次年通過了 《國會監督專員法》，為監督專員制度提供了基本法律框架。該法歷經6次修改，逐步擴大了監督專員的監督范圍和權力，確立了該機構在國家權力體系中的重要地位。

丹麥國會監督專員由議員之外且法學專業畢業的人士擔任，在每次國會大選之后經選舉產生，只有在國會不信任時方可罷免。1955年4月，第一任監督專員——權威刑法學教授Stephan Hurwitz先生開始走馬上任。當時該機構只有8名工作人員，在運作的第一個月就收到100個案件，到年底時共受理案件600件。

目前，丹麥國會監督專員機構共設1個綜合部門和5個具體業務部門，綜合部門負責年度報告、國際交流、主動調查案件、人事管理、財務管理和日常運轉服務，而業務部門則按照涉及不同的領域和行政機關來劃分職能，如第一業務部門負責食品、文化、農業、健康、外交等事務，第四業務部門負責涉及地方行政機關的事務。丹麥國會監督專員受理的案件以涉及司法部和社會福利部的為主，在2009年受理的4379個案件中，這兩類案件分別占到27.9%和22.7%。

丹麥國會監督專員制度的優點

與傳統的國會監督、行政監督和司法監督等機制相比，丹麥國會監督專員制度在監督行政方面具有如下六方面的突出優點：

1．獨立。監督專員由國會選舉產生，不受制于行政機關。根據《國會監督專員法》的規定，監督專員在行使職權時獨立于國會，國會只能通過發布一般性指示對其適用法律產生影響，而不能直接干涉個案。監督專員的獨立性來自于兩個條件的保障：其一是充足的財政支持，據統計，僅2009年，國會撥給丹麥監督專員機構的預算經費是5381萬丹麥克朗，約合6725萬人民幣，這對于平均每年處理4000個案件的丹麥監督專員機構而言，還是相當充裕的；其二是監督專員自身享有身份保障，除了年屆70歲必須退休之外，沒有任期限制，監督專員可以毫無顧慮地履行職責，因此該制度自創立以來，一共只產生了四任監督專員，現任監督專員Hans Gammeltoft Hansen先生從1987年開始擔任此職務，迄今已逾20年。

2．靈活。較之需要遵循嚴格訴訟程序的行政訴訟而言，監督專員制度更具靈活性。監督專員不僅能夠審查行政行為的合法性，也能深入到適當性的層面，比如公務人員的態度是否禮貌、是否向行政相對人提供了準確的信息、案件處理的時間是否合理、案件處理的依據是否正當，甚至可以直接審查申訴人申訴請求之外的內容，這就有利于全面監督行政機關依法行政。

例如，在2009年一個涉及住房福利的案件中，當地社會委員會要求市政廳重新考慮對一名男子的住房福利申請，而市政廳拖了17個月都遲遲未作出任何措施，因而該男子向監督專員申訴。市政廳辯稱，該延誤是由于更換了案件處理人員并且該處理人員請了長時間的病假。監督專員認為，這一理由不能構成拖延的正當理由，故而對市政廳作出強烈的批評，認為其應當提前告知當事人該案何時能處理完畢，同時建議其今后對該類案件確定固定的處理時間。

此外，監督專員能夠采取更加靈活多樣的方式來彌補申訴人的損失和滿足申訴人的要求，比如即使申訴人并未提出賠償的要求，監督專員在發現某一行政行為對申訴人的合法權益造成侵害時，也可以自行建議侵權的行政機關予以賠償。

3．迅速。監督專員主要采取書面審查的形式，先將申訴人的申訴請求以書面方式送達給被申訴的行政機關，然后再聽取行政機關的回復，通過交換申訴人和行政機關的意見之后再作出決定，因此較之行政訴訟更為快捷。2009年，在丹麥國會監督專員作出的駁回申訴請求決定的案件中，有39.4%的駁回決定是在收到申訴申請之日起的10個工作日之內作出的，這類案件的平均處理時間為36.1日，而一個進入完整的調查程序的案件平均審結時間為163.6日。

4．專業。監督專員主要是通過適用法律來處理案件、解決糾紛和提供救濟的，因此丹麥法律規定，擔任監督專員者必須為法學專業畢業。在歷任的監督專員中，有兩位都擔任過法學教授，是法律專業方面無可挑剔的精英人物。目前在丹麥國會監督專員機構的80余名工作人員中，近半具有法律專業背景。在監督專員機構任職，已經成為丹麥法學專業畢業生就業時一個炙手可熱的選擇。

5．積極。與行政訴訟的不告不理不同，監督專員更為主動積極，除了可以應申訴人的申訴而啟動審查程序之外，監督專員還可以主動調查社會關心的熱點案件，隨時視察行政機關的工作場所，及時發現和糾正違法行政。這種積極性源于監督專員享有的廣泛權限，監督專員有權進入任何工作場所或住宅進行調查，有權傳喚證人。例如，2009年，丹麥監督專員機構共主動調查和處理了21個案件，糾正了監獄、精神病院、拘留所等機構的違法行政行為。雖然與監督專員所處理的全部案件相比，主動調查的案件數量只占了很小的比重，但是主動調查的案件往往具有廣泛的社會影響力，涉及到對既有制度的反思甚至變革，這一權力猶如在政府官員頭上懸了一柄達摩克利斯之劍，具有相當大的威懾力。

6．易于接近。對于公民而言，尋求監督專員機構的救濟具有很強的親和力，原因有三：首先，監督專員機構受理案件時不收取任何費用，這與行政訴訟的高昂成本形成了鮮明對比；其次，公民提交申訴請求的方式非常便捷和多樣，除了親自用書面方式提交申訴請求之外，也可以通過信件、電子郵件等方式提交；再次，監督專員還可以為那些需要幫助的公民提供無償的法律援助。因此，監督專員成為最受丹麥公民歡迎的一個救濟渠道，在社會中享有崇高的威望。

丹麥國會監督專員機構的運作機制

盡管具有上述諸多優點，但是丹麥國會監督專員制度并不是一劑包治百病的靈丹妙藥，它與國會監督、行政監督和司法監督之間是相輔相成的關系，共同構成了行政監督的完整網絡體系。

首先，監督專員機構受理公眾提交的申訴請求的一個前提是，該案必須窮盡行政救濟，即該案必須先經過行政機關復議之后，方能為監督專員機構所受理，這既能減少監督專員機構的負擔，也給了行政機關自我糾錯的機會。在2008年丹麥監督專員機構處理的3482件駁回公眾申訴請求的案件中，有1709件是以公眾尚未窮盡行政救濟為理由的，占49%。

其次，出于對司法權的尊重，監督專員不能受理業已進入訴訟程序或業已經法院審結完畢的案件，只可審查那些法院不受理或部分受理的案件。在2008年，監督專員機構共駁回了117件對法院生效判決不服提出的申訴請求。

再次，基于行政行為的公定力，為保障行政秩序的安定性，公眾必須在行政行為作出后的12個月內向監督專員提出申訴請求，否則該機構有權不予受理。

作為一個只擁有4.3萬平方公里領土面積和540萬人口的小國，丹麥國會監督專員監督的范圍同時覆蓋了中央行政和地方行政，2008年監督專員機構受理的涉及中央行政機關的案件數量為2328件，而地方行政機關的案件數量為1327件。但隨著2004年哥本哈根市議會選舉的地方監督專員的產生，開始出現了中央和地方監督專員間的分工協作。根據兩個機構達成的協議，凡涉及哥本哈根市行政事務的案件，必須先由地方監督專員處理，若申訴人不服處理結果，可再申請中央監督專員審查，這有助于減輕中央監督專員的負擔。據統計，2008年4月－2009年4月期間，哥本哈根市地方監督專員受理的案件數量達到1752件。

需要指出的是，對于違法或不當的行政行為，監督專員向相關行政機關發出的是沒有法律約束力的建議或批評。但實踐中，這些建議和批評發揮的效力，絲毫不遜色于具有法律約束力的行政復議決定或行政訴訟裁判，行政機關無正當理由而不遵從的情況極為罕見。例如，2007年，一名女性因工傷請求國家工傷委員會及國家社會申訴委員會，公開參與其工傷認定的某醫療專家的姓名，監督專員主動調查了這一案件，要求上述行政機關說明不能向該女性公布該醫療專家姓名的理由，監督專員根據 《公共行政檔案法》的規定，批評了上述行政機關拒絕公開的行為，最后，上述機關向這名女性公開了該醫療專家的姓名。這種柔中帶剛的效果應當歸功于兩大保障機制：其一，監督專員有權在向國會作的年度報告或特別報告中，曝光那些不聽取其建議或批評的行政機關，依靠國會監督對行政機關制造壓力；其二，監督專員有權向媒體披露案件處理結果和行政機關的遵從情況，形成強大的輿論壓力。

用美國著名學者Linda C.Reif提出的評判一個監督專員機構是否成功的11項標準來審視，丹麥國會監督專員的成功經驗可以歸納為如下幾條：（1）國內民主政治發展成熟；（2）監督專員獨立于行政機關；（3）監督專員管轄范圍廣；（4）監督專員權限大；（5）公眾容易接近監督專員機構；（6）監督專員機構與其它機構實現了有機協調；（7）有充足的資金及人力保障；（8）監督專員機構具有很高的透明度和責任度；（9）監督專員的個人能力強、素質高；（10）政府對于監督專員機構的意見能作出及時有效的回應；（11）監督專員對社會公眾而言具有權威性。尤為難能可貴的是，丹麥國會監督專員制度在不斷地進行著創新、改革和完善，持續探索更加高效、便民和實效的路徑和方法。

（鄭寧，中國傳媒大學政治與法律學院法律系講師、法學博士／責編 張海鴻）