城鄉并軌:全面現代化制度并軌工程

　　摘要：站在新的歷史起點上，實行城鄉制度并軌，徹底解決“三農”問題，是大勢所趨，人心所向。破除城鄉“二元”結構，走出城鄉分治的格局，統籌城鄉發展，建立城鄉發展一體化新機制，最根本的就是實行城鄉制度并軌。
　　關鍵詞：價格雙軌制　二元結構　城鄉制度并軌
　　中圖分類號：F292
　　
　　在20世紀B。年代末90年代初，中國發展有一個重大事件和一個流行概念。所謂流行的概念，叫做價格“雙軌制”，“一種物品，兩種價格”。在“雙軌制”中，一軌是“計劃價格”，一軌是“市場價格”。計劃經濟體制改革之后，一部分產品定價市場化了，加上原來的計劃價格，就形成了計劃與市場兩種價格形成機制。所謂重大事件就是實行價格“并軌”。價格改革是90年代初期中國改革的一個重點領域。經濟體制改革的關鍵，聚焦在了價格“雙軌制”的并軌問題上。當時爭論的焦點，是價格改革“快進”還是“慢進”，也就是由雙軌到單軌是“快并”還是“慢并”的問題。后來的實踐證明，我們選擇了漸進的改革路線，這是一條成功的路線。
　　價格“雙軌制”并軌的本質，是中國經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，與市場經濟體制并軌。這是中國第一次成功進行的制度并軌。后來加入WTO，就是中國經濟體制與國際體制的接軌，是第二次制度并軌。這兩次成功的制度并軌，為中國持續30年的高速增長奠定了制度基礎。其實，中國城鄉“二元”治理結構存在的時間更長，根基更深。“一個國家，兩種制度”。也可以叫做制度“雙軌制”，農村是一軌，城市是一軌。而且，城鄉“二元”治理結構，不簡單是一個經濟問題，包含經濟、社會、政治等更復雜的內容。丁國光先生對中國城鄉“二元”治理結構進行過非常精彩的描述。丁先生認為，中國改革開放前，在城市與農村之間，實行了區域界限分明、人員控制嚴格、產業分工清楚、管理方式迥異的體制，形成了典型的城鄉“二元”治理結構。這種“二元”治理結構，直接導致“城市像歐洲，農村像非洲”。
　　城鄉分zxCKMCFaDrt7LcIJXlz4OQ==治所形成的“二元”結構，其本質是制度分割城鄉，是制度“二元化”、“雙軌制”。中國城鄉“二元”治理結構，主要表現在四個方面：
　　(1)人：“二元”戶籍制度。城市人口是城市戶口，農村人口是農村戶口。有城市戶口的在城市上學、就業，得到相應糧油等物資供應，農村人口只能在農村上學、就業。國家通過計劃招工或轉干，把少量農村人口轉化為城市人口。
　　(2)地：“二元”土地制度。城市的土地國有，城郊以及農村的土地集體所有，界限分明。政府根據城市需要，征用農村土地。
　　(3)錢：“二元”產業制度。城市發展二、三產業，農村發展種養殖業。政府通過計劃把農產品統購用于供應城市人口消費和國營企業加工，把城市工業品供應到農村農民。
　　(4)政府：“二元”管理制度。城市建設維護和運轉由政府管，農村的事情由農民自己辦。農村基礎設施、教育、衛生、養老、就業等公益事業，乃至農村社會管理、基層政權運轉，都基本靠農民支持，政府只給予少量的補助，叫做“支援農業”。
　　關于中國城鄉“二元”結構的復雜成因，國內外已經進行了很多有意義的討論。應該說，對這個問題的認識已經非常清楚了。記得早在20世紀90年代前后，郭書田、劉純彬兩位先生出版過一本專著，名字叫作《失衡的中國》。該本專著，首次系統清理了導致中國城鄉“二元”結構制度因素，列舉了14個方面分割城鄉的制度規定。這14個方面，個個都是形成城鄉分割分離分治局面的重要成因。更進一步說，制度扭曲和制度短缺，是制約農村科學發展，制約中國發展方式轉變的重要因素。
　　當前，城鄉“二元”結構造成的深層次矛盾依然存在。韓俊先生將其概括為三個“仍然突出”。農村資源要素流失的問題仍然突出；公共資源配置不利于農村的問題仍然突出；工業化、城鎮化與農民市民化相脫節的問題仍然突出。劉福垣先生認為，農村的問題是“體制性”短缺，農村的問題要靠城市來解決，把城市體制向農村延伸，向農村覆蓋。通過城市體制向農村的延伸和覆蓋，實現農村人口進城，城市資源下鄉。
　　站在新的歷史起點上，實行城鄉制度并軌，徹底解決“三農”問題，是大勢所趨，人心所向。關鍵在兩個方面：
　　(1)著力破除城鄉“二元”結構；
　　(2)建立城鄉經濟社會發展一體化新機制。這是戰略目標，是根本要求。
　　“三農”問題的病根在城鄉“二元”治理結構，破除城鄉“二元”結構是所有舉措的關鍵。如果不破除城鄉“二元”結構，治理“三農”的其他舉措的效率必將大打折扣，統籌城鄉發展，形成城鄉經濟社會發展一體化新機制，也只能是一句空話。因此，實行城鄉制度并軌，徹底破除“二元”結構，是解決“三農”問題的根本舉措，也是中國全面現代化的必由之路。
　　破除城鄉“二元”結構，走出城鄉分治的格局，統籌城鄉發展，建立城鄉發展一體化新機制，最根本的就是實行城鄉制度并軌。實行城鄉制度并軌，就是系統改革財政、金融、投資、土地、產業、就業、戶籍等制度，在制度層面實現一體化。通過城鄉制度并軌，促進公共資源在城鄉之間均衡配置，生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合，使農民獲得平等的教育、就業、公共服務和社會保障等權益，平等參與現代化進程，分享現代化成果。當年，價格“雙軌制”并軌，是將計劃一軌轉向市場一軌，實現價格的計劃形成機制向價格的市場形成機制轉軌。實行城鄉制度并軌，本質就是將農村一軌并向城市一軌，讓農村與城市接軌、與世界接軌。只不過城鄉并軌更為龐雜，既包括經濟轉型，也包括社會轉型，還涉及政治轉變，是國家治理方式的重大轉變。
　　小平同志講，計劃和市場都是手段，社會主義有市場，資本主義有計劃。改革開放前，中國實行社會主義計劃經濟，是“社會主義+計劃經濟”。中國的經濟體制改革，我們叫做“市場取向的改革”，其本身就是計劃經濟向市場經濟轉軌，國內經濟體制與國際經濟體制接軌，建立“社會主義+市場經濟”的體制。加入WTO是這種轉軌成功的一個重要標志。在經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，釋放出巨大的發展能量，這是“中國奇跡”的一個重要原因，也是形成“中國之謎”的一個重要原因。在城鄉制度并軌的過程中，必將迸發出巨大的發展能量，有力促進中國經濟發展方式轉變，把國家的城市化、現代化推向一個新階段。
　　城鄉制度并軌是21世紀初期中國最重要的改革領域，也是最艱巨的改革任務，最波瀾壯闊的改革畫卷。中國城鄉“二元”治理結構是歷史的產物，實行城鄉制度并軌是一個重大的歷史過程。這個過程，就是“失衡的中國”邁向“均衡的中國”的過程，也是中國全面崛起的過程。實行城鄉制度并軌是一個極其巨大而復雜的系統工程，比當年價格并軌要困難的多。市場化改革是中國與世界并軌，是世界上最大的“并軌工程”。城鄉制度并軌則是中國國內最大的制度并軌工程。所謂改革進入“深水區”，根本就是城鄉制度并軌。實施城鄉制度并軌工程，是中國全面現代化、中華民族全面復興的必然選擇、必由之路，依然需要當年改革開放、計劃與市場體制并軌、中國加入wT0與世界接軌的巨大勇氣、政治果敢和堅強毅力。
　　城鄉制度并軌，并非始自今日。黨的十六大報告已經破題，確立了統籌城鄉發展的基本方略。這幾年我們已經做了一些艱苦的探索，并取得了一些實質性的進展。全面取消農業稅，建立城鄉統一稅制的那一年，就是中國城鄉制度并軌的“元年”。在成功實現稅制并軌，開啟城鄉統籌“第一篇章”之后，城鄉教育體制并軌成為“第二篇章”，城鄉衛生并軌、就業并軌、金融并軌、土地并軌、養老并軌、戶籍并軌以及規劃并軌等等，將陸續登場。我相信，這些制度并軌一定會不斷譜寫出中國發展更加絢麗的新篇章。
　　今后一個時期，在水、電、路、信等基礎設施，教育、衛生、社保、就業等社會事業，以及布局規劃、戶籍制度、土地產權、社會管理等方面的城鄉并軌，還有許多更加艱難的工作要做。要緊的是，第一，要樹立城鄉“一元”治理，一體化發展的理念，統籌推進城鄉發展。第二，今后制度供給的增量部分，要切實體現城鄉“一元”治理，一體化發展的要求。第三，系統清理城鄉“二元”制度存量，逐一列出制度并軌的時間表。最后，也是最關鍵的一條，就是要配套進行政府改革，真正建立起為城鄉發展提供均衡服務的全民政府。
　　城鄉制度并軌是中國第三次重大的制度并軌行動。城鄉制度并軌，是8億農民的期待，也是中華復興、強盛的新期待。從黨的十六大破題，到20lO年的中央一號文件以統籌城鄉發展領題，中國城鄉制度并軌在加速進行。2010年是中國的虎年。虎年的鐘聲即將敲響。熱烈期待，城鄉統籌，虎年一躍。虎步龍行，龍騰虎躍。切實推進城鄉制度并軌，加快統籌城鄉發展，在建立城鄉發展一體化一體化新機制上邁出新的更大的步伐。沿著對外開放的道路，中國取得了30年高速發展。城鄉制度并軌，必將為下一個30年中國的高速發展提供足夠動力。(編輯：王露)
　　
　　編輯后記
　　鄉鎮建設和縮小城鄉差距—直是老生常談。雖然隨著新中國的成立，歷經三十年，我國的鄉鎮已經今非昔比，但是相對大量鄉鎮人口涌入大城市帶來其的高速發展所造成的城鄉差距越來越大化，卻是不可否認的。如何加快鄉鎮建設，實現城鄉并軌，是無數專家學者前仆后繼數十年想解決的難題。
　　理論最怕空談。黨雙忍不僅是官員，更是常年“戰斗”在城鎮建設一線的三農專家。百度一下“黨雙忍”三個字，出現的相關網頁多達上千篇，幾乎全與城鎮建設、三農治理有關調研實踐活動，此外他還是位筆耕不輟、頗為高產的理論學者。理論與實踐相結合，想必黨雙忍是最具話語權的城鎮規劃專家之