中國產業政策30年成功的經驗

　　令人擔心的是，之所以現實中還存在大量政府產業政策失敗的案例，其中一個重要原因就是有些產業政策被某些政府官員或者少數利益集團劫持，用以保護他們的私利而不是為了增加整個社會的福利
　　
　　“產業政策”是一個讓經濟學家們十分糾結的問題。大多數受過正規訓練的經濟學家對于“產業政策”的第一反應就是懷疑：為什么相信政府會比市場機制本身更能有效地甄別具有發展潛力的產業?為什么不依賴“物競天擇，優勝劣汰”的市場法則去自然地形成新的有競爭力的產業而要去依靠政府來“選擇贏家”?
　　
　　為什么大家懷疑“產業政策”
　　
　　這是一種合理的懷疑。但是從經濟理論上來說，教科書中已經有不少經典的數學模型和理論來解釋政府干預的合理陛，比如當存在信息不對稱，或者存在“外部性”，或者存在協調失靈等等狀況，并且還有足夠多的實證證據表明這些市場失靈的情形并非經濟學家的主觀臆造，而的的確確都是普遍存在的經濟學現象。
　　既然如此，那為什么大家對“產業政策”如此懷疑呢?一個重要的原因就在于實際政策操作過程。
　　首先，政府是否有能力比私人更好地判斷市場失靈是否存在以及診斷問題的根源所在?其次，政府是否有足夠的動力去發現并及時診斷這種市場失靈?再次，政府官員是否有足夠的良心去真正幫助提高廣大群眾的根本利益而不是借此去謀取私利或者受到利益集團操縱而為少數人服務?第四，即使是一個充分愛民的政府，它是否有足夠的政策工具和能力去有效地解決市場失靈問題?最后，也是一個常常被忽略的問題，政府的政策成本是否低于解決市場失靈問題所帶來的好處?如果這五個問題中的任何一個答案是否定的，那么這個產業政策就可能會失敗。
　　事實上，這些考慮不僅僅只適用于對產業政策的分析。正如哈佛大學的Dani Rodrik指出的那樣，為什么經濟學家{門對于教育、健康、科研等方面的政府政策都普遍比較認同，而偏偏對于“產業政策”就有著先天性的歧視和懷疑?
　　其中一個重要原因就是在現有的實證研究中，對“產業政策”的效果評估結論各不相同，缺乏系統性的支持。
　　
　　中國產業發展的討論都不可能拋開政府去談
　　
　　如果靜下心來認真地讀一讀相關的產業政策的案例研究，我們卻經常又會覺得政府的產業政策在很多時候都的確是有效地促進了產業的發展和升級。對于亞洲“四小龍”的各種產業政策的案例研究已經有很多了，其中政府所起的正面促進作用幾乎無人質疑。
　　即使撇開亞洲四小龍的例子不談，在發展中國家產業政策成功的例子仍然比比皆是。在那些成功的具體案例中，由于產業發展的制約因素不同，從而成功的產業政策的具體形式也是不一而足，而且常常富于創造性地與當地的實際情況結合起來。但是在理論討論中，人們卻常常不約而同地將“產業政策”自動歸為中央政府主導的宏觀經濟政策，這是一種偏見。
　　事實上，在很多情況下，在推動產業發展的過程中，地方政府所發揮的作用往往要更加直接和明顯。這一點在上個世紀80年代中期到90年代中期中國鄉鎮企業的發展中就已經明確地體現了出來。換言之，即使中央政府的宏觀產業政策目標相同，但是由于不同的國家具有不同的政治體制和公共財政結構，最后地方政府的實際產業政策執行還是可能會存在巨大的差異。
　　作為發展中國家，中國的很多公共品的供給諸如道路橋梁通訊水電醫療教育等等在很多地方本來就是不足的，而銀行和土地等資源也都是國有，司法與行政獨立性還有待于進一步提高，這些約束也使得任何關于中國產業發展的討論都不可能拋開政府去談，這和很多發達國家的情況不同。
　　然而令人擔心的是，之所以現實中還存在大量政府產業政策失敗的案例，其中一個重要原因就是有些產業政策被某些政府官員或者少數利益集團劫持，用以保護他們的私利而不是為了增加整個社會的福利。
　　
　　幾個可供參考的成功經驗
　　
　　雖然有種種問題和缺陷，但不可否認中國的經濟改革開放三十年總體來說是比較成功的，政府在這個過程中所發揮的積極作用也是不可抹殺的。那么就產業政策而言，中國經濟到底在哪些方面具有可供參考的成功經驗呢?
　　首先，大膽嘗試、因地制宜。中國政府幾十年的執政經驗中，“搞政策試點”是一條非常寶貴的經驗。它背后的邏輯就是承認政府不是萬能的，計劃與現實并不總是匹配的。在發展實踐中去發現問題解決問題，如果成功就加以逐步推廣，如果不成功就吸取教訓放慢步子，這是一種實事求是的務實態度。
　　正如很多產業政策案例所揭示的那樣，不同國家的不同產業在不同的時間點上所面臨的約束性條件經常是不—樣的，而可供選擇的政策選擇集也可能是不一樣的。成功的產業政策經常是特定于當時的具體隋況的，如果盲目地認為必然存在一個放之四海而皆準的產業政策的“圣杯”，然后進行教條化的執行，結果往往是徒勞和失望。
　　其次，市場識別、政府扶持。有很多新興的產業在政府扶持之前就已經在市場上自發地存在了，并且已經展示出它的發展潛力，但是在發展中遇到了一些瓶頸妨礙了企業和產業繼續做大。這時候政府再去看自己是否有能力幫助企業去解決這些問題，如果可以并且不需要花特別大的力氣。那么就說明這個產業本身就是—個比較具有自生能力的產業，不需要長期依賴政府的保護就可以很快形成規模并具備市場競爭力。
　　第三，充分利用出口和國外直接投資。中國的改革邏輯是先開放產品市場再陵慢開放要素市場。對于收入和消費水平比較低的地區而言，如果—個新興產業的產量不能輸出到其他地區甚至其他國家，那么產業的規模就不可能快速擴大，“干中學”所帶來的提高生產率的潛力也就無法充分挖掘。
　　另外，如果產品只用于當地消費，那么也會更大程度地傷害現有的生產替代性產品的企業，更容易引發行業間內耗以及尋租行為。中國的出口推動的產業政策幫助了當地政府和產業更加認清了自己的比較優勢所在，同時也更加認清了現有政策制度的相關環節上的局限所在，再加上與爭奪國內市場相比，爭奪國際市場時來自于國內的政策阻力比較低，這些都有利于產業和相關制度的發展和完善，并且將改革再慢慢引導到要素市場。
　　而且中國是吸收外國直接投資最多的發展中國家，而外國投資者為了最大化利潤自然有動力去選擇他們所認為的具有潛在國際競爭力的產業。這樣外國投資者在客觀上也幫助中國選擇具有比較優勢或者潛在比較優勢的產業，并且提供資金、技術、管理、銷售等一系列的關鍵性投入。同時這也帶動了上下游產業的發展，促進了產業內的競爭。
　　第四，重視海外留學人才，吸引他們回國創業。由于國際專利的保護或者國家安全的原因，對于一些涉及比較高科技的產品的產業，必須有處于世界技術前沿的專家親自指導才可以研發相關產品，從而避免以高額的壟斷價格從國外大量進口甚至買不到。改革開放后，中國政府明智地抵制了所謂“人才流失”的恐懼而放松了對出國留學和進修的限制，從國外大量“進口”教育。事實證明，這些都為產業升級和創新提供了很寶貴的人才準備。
　　第五，產業升級和調整過程中講究“漸進’，兼顧政治穩定。當新的產業尚未完全成熟，吸納的就業能力還比較有限，勞動力的產業間轉移和培訓都需要時間，各種社會就業醫療養老等保障體系尚未健全，這時如果馬上就完全放開國際市場，就會完全沖垮現有的產業。導致的后果很可能就是原有舊產業的工人對于產業升級和全球化的抵制和不滿，甚至引發社會動蕩。
　　如何在社會保障體系尚不健全的條件下引導產業的平穩交替和升級，這是政府產業政策中不能忽略的棘手問題。但必須澄清，筆者并不贊同對“夕陽產業”進行永久性的保護，那是愚蠢的想法。
　　
　　政府具備的優勢
　　
　　對新興產業究竟扶植不扶植，很大程度上就取決于政府在事前的先驗判斷：該產業是否具有潛在比較優勢，以及該產業的發展是否具有自然壟斷的特點。換個角度來說，如果產業政策是有效的，那么一定是政府可以更有效的辦到但是市場辦不到或者辦不好的。歸納一下，就產業政策而言，政府相對于市場主要有如下優勢：
　　政府可以強制性征稅(比如通貨膨脹稅)并且可以強制性懲罰個體(比如罰款，吊銷營業執照，沒收財產，甚至將人槍斃)，市場本身不具備這些政策工具。更—般的，政府可以制定游戲規則并且強制執行，但是市場規則總是自愿交換。
　　政府可以非貨幣性地補償和獎勵經濟主體，但是市場有時候無法做到。比如政府可以授予“全國勞動模范”等榮譽稱號，但是這個稱號無法用金錢買到。
　　一般情況下，政府要比任何私人組織都有更加強的資源動員的能力。
　　政府的目標函數與很多市場主體的利己目標不一樣，所以有可能有激勵去處理和糾正市場失靈或者市場不完備的問題。
　　有些經濟資源本身的所有權屬于國家，比如中國的國有企業、國有銀行和土地。
　　令人遺憾的是，政府的超市場的能力是一把雙刃劍。這只“看不見的手”是否是一只“顫抖的手”?經濟學家們將繼續糾結