民族地區礦產資源生態補償法律問題研究

　　在民族地區，現今發展主要依賴能源和礦產資源的開發利用，相應導致生態環境破壞，急需解決礦產資源開發和生態保護之間的矛盾。本文希望通過論述礦產資源的生態補償從制度上解決該矛盾，促使民族地區得到可持續發展的制度保障，不再走邊開發，邊破壞，邊治理的老路。我國西部是少數民族主要的分布區域，西部的經濟和生態問題直接關系到各少數民族的切身利益，西部的礦產開發問題在一定程度上就是民族地區的礦產開發利用和生態保護問題。
　　礦產資源生態補償即是指因礦產資源開發利用過程中，給礦區周圍的自然環境造成破壞、生態環境造成污染、環境生態功能下降、礦業城市和周邊人群喪失可持續發展機會，對生態環境進行的治理、恢復、校正，需要分清利益群體，重新整合相關利益群體所獲利益，籌集資金等一系列活動的總稱。
　　
　　一、民族地區礦產資源開發利用過程中產生的問題
　　
　　能源礦產開發和輸出是現在多數民族地區經濟的主要增長點和財政收入的重要部分。以內蒙古為例，2008年內蒙古能源生產總量為33440.86萬噸標準煤，其中原煤占能源生產總量的比重為94.52%，原油所占比重為0.75%，天然氣所占比重為4%，水電所占比重為0.01%。據內蒙古經濟和社會信息化委員會統計，2010年1-2月，內蒙古規模以上工業盈虧相抵后實現利潤130億元，其中煤炭行業實現利潤76.8億元，同比增長了44.9%，占全區工業利潤總額的58.7%。礦產資源開發利用的過程中產生的一系列問題亟待解決：
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　　我國礦產資源伴生成分復雜，有綜合利用價值而未利用的礦點占30%以上，礦產資源利用率低，浪費現象較嚴重；露天采礦導致大面積的土地占用，植被破壞。地貌改變，地下采礦在地下形成巨大的采空區，上部的巖層失去支撐，破壞底層內部平衡，造成地層破裂、塌落，地表下沉，地面變形，地下空洞，礦坑積水，誘發開裂、崩塌、滑坡、地震等地質災害，帶來大量人員傷亡和經濟損失。
　?。ǘ┉h境污染和生態破壞。由于采礦地下水位下降，水質惡化，產生酸雨
　　煤炭開采對水源有很大危害，水流經礦床會攜帶大量懸浮物，并溶入大量金屬離子和其他可溶物。重金屬和有毒金屬礦的開采除了對大氣、水和土壤都有嚴重的毒害作用外，還會在人體內富集。礦業廢水中含有大量有害物質，例如金礦廢水中含有劇毒的氧化鈉和硫離子等，嚴重污染水源。礦山冶煉中釋放的廢氣、粉塵形成酸雨和塵霧等，即使一些無毒礦物的開采，也會產生水體富營養化、土壤惡化、大氣能見度下降等有損人體健康和生物生長的不良影響。
　?。ㄈΦ胤浇洕l展的影響
　　1.自身經濟發展模式--高耗能狀態問題。內蒙古自治區經濟快速發展，但是仍以煤炭開采和利用為主。單位GDP能耗從1998年2.42噸標準煤/萬元到2008年的2.16噸標準煤/萬元。2008年能源生產總量為33440.86（萬噸標準煤），其中原煤占能源生產總量的比重為94.52%；能源消費總量16268.22萬噸標準煤，其中原煤占90.21%?！拔覅^每萬元地區生產總值排放二氧化碳約4.9噸，接近全國的2.5倍；億元工業增加值排放工業廢氣和固體廢物分別比全國平均水平高70%和90%；工業廢水排放達標率低于全國平均水平近10個百分點；工業固體廢物綜合利用率低于全國平均水平16個百分點?！?
　　2.歷史欠賬。計劃經濟體制下，經濟格局是西部以礦產資源、能源與原材料加工等資源型產業為主，東部以加工制造和新興產業為主。資源采取統購統銷和調撥，國家壓低資源價格和初級產品價格，為工業發展積累資本，形成了“資源無價、原料低價、產品高價”的價格體系，西部大量資源輸出到東部，導致資源減少，地區貧困，環境破壞無法治理，形成了生態欠賬。其根本原因是缺乏價格形成機制，資源的經濟價值難以通過價格反映出來，資源的生態價值長期被忽略不計。有關研究表明，1981-2000年的20年間，僅煤炭價格與價值背離，使山西價值流失1200億元，也就是說，山西在煤炭領域有1200億元沒有得到補償。
　　3.礦竭城衰的魔咒。由于長期忽視生態建設，追求經濟利益，礦山開采中剝離的礦渣、排出的廢氣和污水等引起礦山城市植被破壞、水土流失、土地沙化，大氣和水污染，造成嚴重的環境污染和生態破壞，陷入資源開發越多，環境污染和生態破壞越嚴重，經濟發展條件越惡劣的惡性循環。中國社科院研究生院黨委書記黃曉勇介紹，我國現有資源型城市118個，約占全國666座城市數量的18%，其總人口為1.54億人。目前，20世紀中期建設的國有礦山已有2/3進入“老年期”，440座礦山即將閉坑，390座礦城中有50座資源已經衰竭，300萬下崗職工、1000萬職工家屬生活受到影響，資源枯竭城市產業全面凋敝。王樹義將資源型城市分為三類，資源枯竭城市、資源衰竭城市、目前資源開采無憂的城市。相關統計顯示，枯竭型城市現有44個。而衰竭城市指礦產正在衰竭的過程中，這樣的城市大致有二三十個。目前資源開采無憂的城市，其數尚無統計。在這三類城市之中，資源枯竭型城市面臨的問題最甚。企業的轉置問題、職工的下崗問題等，是擺在此類城市面前亟待破解的魔咒。
　　4.對周邊群眾的不利影響。近年來，煤炭資源豐富的內蒙古煤炭產業快速發展。但是，由于尚未形成深加工的工業鏈條，能源主要是以輸出為主。礦產資源開發與地方經濟發展關聯度不高，嚴重違背了經濟發展規律，單純的能源、礦產資源開發必然會導致資源的減少和產地生態環境破壞。資源輸出地群眾不僅無法享受資源開發帶來的經濟收益，同時還要承擔生態保護的成本和資源開發的代價，喪失發展機會，一旦資源和能源開發耗竭后，后續產業如果沒有接續好，未來的前景不堪設想。
　　一些地區為了恢復草原生態環境，進行圍封轉移和禁牧休牧，移民大量遷移出去后，仍擁有草原使用權。當礦山企業進入開采礦產品時，無論是強度和廣度，其對草原的破壞遠遠大于農業開荒和牧業生產，而礦山企業對于所開采礦區的建設用地補償和繳納的使用費，遠不足以補償礦產資源開發所造成的生態破壞。集體土地所有權和礦地權的沖突，在市場經濟條件下體現得更為明顯。我國采礦權只包括地下使用權，地表使用權的取得必須另外履行有關審批手續。這種地表使用權也就是礦地使用權，一般規定較長年限，且對主體資格也有相應規定。實踐中總會出現：采礦人欲取得礦地使用權，而集體土地所有者也主張自己的權利，這里就存在一個優先使用權的沖突。
　　（四）礦產資源開發中利益分配不平等問題
　　1.礦產資源補償費征收偏低，分配比例不合理。礦產資源補償費是我國礦產資源有償使用制度的基本制度，也是資源利益分配的核心制度。作為開發國家所有礦產資源的補償，其性質應是對國家所有資源資產取得的等價支付。與國際水平相比，我國礦產資源補償費明顯偏低。多數國家、多數礦產資源權利金費率都保持在2％-8％之間，我國是根據不同礦產資源，按銷售收入的0.5％-4％征收，石油、天然氣、煤炭等重要能源補償費只有1％，而國外石油天然氣礦產資源補償費征收率一般為10％-16％。美國礦產資源遠比中國豐富，其石油、天然氣、煤炭(露天礦)權利金費也高達12.5％，澳大利亞、馬來西亞為10％。由于我國資源補償費費率低，石油、天然氣和煤炭均為1%，鈾和地熱為3%，平均為1.18%，制度設計沒有與市場聯動，沒有真正實現對國家喪失資源的補償，其法定用途卻是為了補充國家地勘投資資金來源的不足。
　　
　　現在礦產資源補償費是中央與省、自治區、直轄市按比例分成的，但現有資源稅費制度無法真正反映資源利益的合理劃分。按照《礦產資源補償費征收管理規定》，中央與省、直轄市的礦產資源補償費的分成比例為5:5，中央與自治區礦產資源補償費的分成比例為4:6。不僅挫傷了地、縣級政府對征收礦產資源補償費的積極性，導致地方財政監管不力，也造成了補償費截留、擠占、挪用、濫用現象的頻頻發生。
　　2.資源稅計稅不科學。1994年稅制改革后，現行的資源稅不再按照超額利潤征稅，而按照產品銷售量從量征稅，實行定額稅率，征稅的數量與礦產品的市場價格變化及礦山企業的盈利沒有關系。
　　
　　二、法律的缺失
　　
　　我國政府高度重視生態補償，先后制定或修訂了一批環境保護的法律、行政法規、規章和標準，批準了一批國際環境條約，地方也相繼出臺了一系列地方性環境法規、規章和標準，目的是保護我國生態環境，并把生態補償體現在一些法律法規中。
　　資源的經濟價值是逐漸實現的過程，即資源的有償使用和補償首先體現在礦產資源的開采上。1982年1月國務院發布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油條例》中規定“繳納礦區使用費”，這項規定使得我國礦產資源的無償開采在制度上被終結。1984年，國務院發布了《中華人民共和國資源稅條例（草案）》規定先對開采石油、天然氣和煤炭的企業征收，開采其他種類的礦產企業暫緩征收，征收原則根據應稅產品的銷售利潤率采取累進稅率計算繳納。按照規定，如果應稅產品的銷售利潤率低于12%，則不收資源稅。反之，如果沒有獲得12%以上銷售利潤率，礦產資源仍可進行無償開采。1986年《中華人民共和國礦產資源法》規定“礦產資源開發必須按國家有關規定繳納資源稅和資源補償費”，采取“普遍征收、級差調節”。1998年2月12日國務院發布《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》三個法規，確立了探礦權和采礦權的有償取得原則和有償轉讓原則。
　　自治區關于礦產資源勘探開采的法律法規，其中部分內容涉及了生態環境保護，例如土地復墾。強化礦山礦區生態環境保護，嚴格礦產資源開采管理，完善礦山地質環境保護和治理規劃，為補償的實踐提供了法律依據。1990年國務院發布的《關于進一步加強環境保護工作的規定》，提出“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰利用誰補償”和“開發利用與保護增值并重”的環境保護方針，首次確立了生態補償政策。按照該原則，《內蒙古自治區地質環境保護條例》第21條規定，“礦山地質環境治理實行保證金制度。采礦權人應當繳納礦山地質環境保證金，專戶管理。地質環境保證金歸采礦權人所有，專項用于該采礦權人采礦破壞地質環境的治理。保證金收取、使用和管理的具體辦法由自治區人民政府制定。”等，內蒙古自治區明確治理責任，加快礦山生態環境的治理與恢復進程，實施礦山塌陷區、采空區、大型露天煤礦回填區和西部煤層自燃治理工程，治理恢復率達到40%以上。
　　雖然國家和自治區已經頒布了一些關于礦產資源開發中生態環境保護法律、法規，但并未對礦區負責生態環境修復治理的責任人做出明確的規定，政府仍然承擔著負責生態環境治理者的角色。由于缺乏法律依據，生態補償費的獲得主要依靠國家財政，開采企業基本沒有負擔環境修復的成本。生態補償的主體與客體，補償的原則和依據也尚不明確，生態環境受益者付費的市場機制沒有建立起來。我國現行法律中只提出生態環境有償使用的原則，并未對征收生態環境補償費、建立生態環境補償機制做出明確規定，實際工作中，對拒交、少交、欠交等沒有相應的法律處罰措施。
　　
　　三、完善礦產資源生態補償的法律建議
　　
　　法律的重要作用就是尋找到相關利益人和平衡各方利益。我國沒有專門的資源生態補償的法律，關于礦產資源的開發中的生態補償規定體現在資源補償費和資源稅的相關規定中，應當將礦產資源生態補償以法律的形式確定下來，本著“誰破壞，誰治理”的原則，明確責任，這樣就有助于礦產資源的合理高效利用，否則的話由于存在外部性，污染者不會去治理環境，這樣的負擔由當地政府和居民承擔。在有關的法律中明確提出征收生態環境補償費，使之具有強制性和權威性，遇到復雜的利益糾紛按照法律程序加以解決。
　　建立礦產資源生態補償法律機制，需要明確補償原則，明晰礦產資源的產權，明確礦業權主體及其權利與責任，確保環境成本和資源成本能夠內化到使用者的身上，促進資源的有效利用。通過對礦產資源生態補償進行基礎性理論研究，將補償范圍、對象、方式、補償標準等確定下來。首先，分析現有的礦產資源生態補償法律法規的相關規定，在已有法律條款的基礎上緊密結合礦區環境的特點，建立符合我國實際情況的礦產資源生態補償法律體系和技術標準體系。其次，以法律手段明確和規范礦產資源生態補償機制。對現有的國家層面和地方層面的礦產資源方面的法律及政策加以分析，或是對《礦產資源法》和相關法律加以修改，將生態補償的內容補充進去，或是制定專項礦區環境保護和修復法或者制定專門的《生態補償條例》，對礦產資源生態補償范圍、標準、方式用法的形式明確規定，這是當前礦產資源生態補償法律機制研究急促填補的空白。
　　建立生態補償制度。我國最早的生態補償費實踐開始于1983年云南省以昆陽磷礦為試點，對每噸礦石征收0.3元，用于開采區植被及其它生態環境破壞的恢復費用，成果比較顯著。內蒙古自治區也曾經開征生態補償費，廣西、福建、江蘇等省市紛紛制訂了管理辦法試行，各級地方政府征收的生態環境補償費，為生態環境保護提供了有力的經濟支持。廣西利用征收的生態補償費，開展了水土流失和農田污染的治理，取得了良好的效果。福建省通過征收生態補償費，還解決了礦區村民的搬遷和飲水工程問題。多年的實踐證明，生態補償費對于推進礦區生態環境的修復治理，增加礦區安全投入，緩解礦難的發生等方面都起到了積極的作用，后期由于生態補償費缺乏嚴格的法律依據而被取消。
　　1.“保證金制度”是指按照“誰破壞、誰治理”的原則，規定礦山企業要制定經有關部門認可的環境治理方案，并預先支付一定的保證金，若達到方案要求則如數返還，若沒有達到要求，其保證金將用于環境治理。
　　2.建立廢棄礦山生態恢復治理基金 “礦山生態環境損害分為兩部分：已經造成的損害和正在造成的損害”，即礦山生態環境的破壞既有歷史的舊賬，又有不斷產生的新賬。
　　確定礦產資源生態補償標準。政府是生態補償機制的主要組織者，確定征收生態補償費的金額、征收方法和程序以及補償資金如何運用是建立生態補償機制的主要任務。生態補償金的征收方法應依據新舊礦山的不同采取補償費和環境修復保證金等不同的方式。征收的補償費和保證金要?？顚Ｓ?，全部用于礦區生態環境的修復治理。礦產資源生態補償標準的確立也將推動生態補償在其他領域的開展實施，這必將有助于我國社會真正的實現經濟、社會、生態的協調發展。
　　當人們面臨著保護生態環境還是生存發展的選擇時，不同階段不同地區的人們會做出不同的選擇，結果也是炯然相異的。例如，巴西在上世紀80年代初，為了快速發展經濟，大量砍伐亞馬孫熱帶雨林，遭到國際社會的普遍譴責，但是巴西政府提出如果為了保護雨林，我們的人民在挨餓，選擇的結果是不言自明的。但是隨著熱帶雨林的大量砍伐，水土流失嚴重，而且雨林砍伐后形成的紅土地相當貧瘠，只能耕種1-2年，就被撂荒，形成嚴重的生態災難。如今巴西政府已經開始認真規劃經濟發展和環境保護的方式。
　?。ㄗ髡邌挝唬簝让晒派鐣茖W院政法所，作者系中央民族大學法學院博士生）