河南警務(wù)改革探索

新一輪警務(wù)體制改革正在中原腹地河南轟轟烈烈展開(kāi)。

此輪由外力發(fā)動(dòng)的改革針對(duì)“警力倒掛”和效能低下，發(fā)端于商丘，成型于新鄉(xiāng)。2010年6月，河南省公安廳確立了商丘、新鄉(xiāng)、濟(jì)源、鄭州4個(gè)改革試點(diǎn)城市。11月6日，鄭州市撤銷(xiāo)了所有城區(qū)10個(gè)公安分局，同時(shí)將原有的10個(gè)公安分局和114個(gè)派出所整合為29個(gè)大派出所。

3天后，河南省公安廳要求全省所有省轄市在一周之內(nèi)完成改革。

河南省警務(wù)體制改革分為兩個(gè)階段，第一階段為省轄市城區(qū)警務(wù)體制改革，第二階段為縣級(jí)警務(wù)體制改革。目前第二階段改革還處于試點(diǎn)階段。

“從改革方式上，河南并不新鮮。”鄭州市一區(qū)級(jí)公安分局原局長(zhǎng)評(píng)價(jià)說(shuō)。此前，國(guó)內(nèi)已有多地圍繞“減少層級(jí)、警力下沉”，進(jìn)行警務(wù)體制改革探索，但大多遭遇掣肘，未能完全成功。

現(xiàn)行公安體制形成于上世紀(jì)90年代，按照公安部的有關(guān)通知，城區(qū)公安分局是市級(jí)公安局的分設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)行以上級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。這樣，本應(yīng)屬于市級(jí)公安局及下屬機(jī)構(gòu)的內(nèi)部改革，因?yàn)樯婕俺蜂N(xiāo)行政層級(jí)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出內(nèi)部改革的范疇，正受到人事體制、行政區(qū)劃和法律制度等多方面羈絆。

垂直管理

據(jù)河南省公安廳“社會(huì)管理創(chuàng)新與警務(wù)改革”課題組成員透露，此輪改革源于河南省委書(shū)記盧展工的設(shè)想。去年，在商丘考察和在河南省公安廳慰問(wèn)時(shí)，盧展工兩次提出要進(jìn)行警務(wù)機(jī)制改革。

盧展工于2009年11月由福建省委書(shū)記調(diào)任現(xiàn)職，其在福建任職時(shí)非常重視警務(wù)工作，轄內(nèi)多地推行了以“三警合一”（將交警、巡警和派出所民警合為一體）為主題的警務(wù)機(jī)制改革。

而今，河南省的改革超越“三警合一”“一警多能”的思路，直接針對(duì)“警力倒掛”和效能低下而展開(kāi)。

所謂“警力倒掛”，是指基層警力不足，一部分警力閑置在機(jī)關(guān)和辦公室，呈倒金字塔形警力結(jié)構(gòu)。作為此次改革的智囊成員之一，河南警察學(xué)院教授王龍?zhí)鞂?duì)記者說(shuō)，改革對(duì)此采取了全面下沉的應(yīng)對(duì)辦法。

按照《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府公安機(jī)關(guān)和公安分局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分為綜合管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)，執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行隊(duì)建制，稱(chēng)為總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)、中隊(duì)。

河南警務(wù)機(jī)制改革撤銷(xiāo)公安分局后，新設(shè)立的派出所按縣級(jí)公安機(jī)關(guān)要求建制。也就是說(shuō)，以鄭州為例，新合并而來(lái)的29個(gè)派出所對(duì)應(yīng)為29個(gè)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)。

其中綜合管理機(jī)構(gòu)，全部合并為一個(gè)“勤務(wù)綜合室”；執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)，將對(duì)應(yīng)市公安局的“千條線萬(wàn)條線”統(tǒng)統(tǒng)裝進(jìn)“四隊(duì)”：案件偵查大隊(duì)、治安管理大隊(duì)、社區(qū)警務(wù)大隊(duì)和交通巡防大隊(duì)。

改革前，相關(guān)警種的領(lǐng)導(dǎo)模式分為兩種，一是直屬管理，支隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)大隊(duì)，大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)中隊(duì)，比如交警；另一種為屬地管理，支隊(duì)指導(dǎo)大隊(duì)，大隊(duì)歸公安分局領(lǐng)導(dǎo)，大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)中隊(duì)，比如刑偵。改革后，大隊(duì)一概歸派出所垂直領(lǐng)導(dǎo)。

此外，過(guò)去多警種分工的體系也在改革中被打破，其中，刑偵與經(jīng)偵合并，治安警察和交巡警合并。這對(duì)干警提出“一警多能”的要求，相關(guān)培訓(xùn)工作亦同期跟進(jìn)。

通過(guò)改革，基層派出所的效能發(fā)生了變化。鄭州市二七區(qū)一位警官舉例，過(guò)去，巡警抓住了小偷把人送到派出所就了事，而派出所會(huì)因?yàn)闆](méi)有目擊證人難以定案。改革后，巡警歸派出所管理，巡警在抓人的同時(shí)亦需采集證據(jù)。

改革者認(rèn)為，這將帶來(lái)警力效能的提高，但現(xiàn)實(shí)并非完全如此。改革后，公安警力總數(shù)量并沒(méi)有增加，原有科室隊(duì)的各項(xiàng)職能也并沒(méi)有減少，而相當(dāng)于分局級(jí)別的派出所數(shù)量的增多，帶來(lái)的是警官數(shù)量增多和警力的分散化。

鄭州市公安局稱(chēng)，改革后基層一線警力增加至5536人，占市區(qū)總警力的比例由改革前的23％提高至66％，指揮層級(jí)由過(guò)去的三層變?yōu)閮蓪印?/p>

但由于警方公布的改革細(xì)節(jié)太少，各警種是如何重新編組下沉目前尚不清晰。例如，改革前，中隊(duì)由大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)，大隊(duì)則由分局或支隊(duì)直屬管理，改革后劃歸派出所領(lǐng)導(dǎo)。由于分局是機(jī)關(guān)，派出所不是機(jī)關(guān)，這部分人就成了“下沉”的人，實(shí)際上改革前后他們都是一線人員，沒(méi)有改變。

對(duì)于公安系統(tǒng)自身來(lái)說(shuō)，省轄市改革已在全省范圍內(nèi)完成。然而，因?yàn)楦母镆惨隽艘恍┥顚哟蔚膯?wèn)題。

職級(jí)懸念

此番改革的另一個(gè)結(jié)果是，干警職級(jí)待遇有望得到普遍提高，而這也是改革的目的之一。

據(jù)王龍?zhí)旖榻B，公務(wù)員退休時(shí)享受副科級(jí)待遇的平均比例為40％～60％，這次改革有望將基層警察退休時(shí)的職級(jí)待遇提高到這一比例。

這將是改革帶來(lái)的“最大的變化”。以二七區(qū)為例，該區(qū)一名警官對(duì)記者稱(chēng)，該區(qū)共有800多名警察，改革后，將會(huì)新增8個(gè)副處長(zhǎng)，60多個(gè)科長(zhǎng)，100個(gè)以上副科長(zhǎng)。不過(guò)，這一數(shù)字未獲鄭州市公安局官方證實(shí)。

但機(jī)構(gòu)和職級(jí)調(diào)整方案目前仍處于懸空狀態(tài)。

按照《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》和公安部2007年制定出臺(tái)的《公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，公安派出所的設(shè)立、撤銷(xiāo)或者變更，由縣(市、區(qū)、旗)公安機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，經(jīng)同級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制主管部門(mén)審核同意后，逐級(jí)報(bào)請(qǐng)省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局審批。

然而，河南省和鄭州市的兩級(jí)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（下稱(chēng)編辦）工作人員均對(duì)記者稱(chēng)，其并未參與此次警務(wù)改革。河南省編辦縣市處工作人員稱(chēng)，“這是公安系統(tǒng)內(nèi)部的改革，我們的消息也是從報(bào)紙上看到的”。

按照中國(guó)共產(chǎn)黨《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和全國(guó)人大通過(guò)的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的相關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部（即新設(shè)立的派出所所長(zhǎng)）是由市委組織部選任。

王龍?zhí)旆Q(chēng)，目前任命的都是“臨時(shí)性的所長(zhǎng)”，并未經(jīng)過(guò)組織程序。“架子先搭起來(lái)，需要工作半年、一年以后，視情況由組織決定任命與否”。

圍繞機(jī)構(gòu)編制和職級(jí)待遇的落實(shí)，鄭州市公安系統(tǒng)內(nèi)部也有一些爭(zhēng)議。這其中的矛盾在于，職級(jí)的提高意味著工資水平的提高，財(cái)政支出增加；而職級(jí)不提，干警下沉后工作量增大，工作積極性就會(huì)受影響。

鄭州警方一位退休官員分析，編辦和組織部門(mén)在做機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員任命時(shí)，要考慮各系統(tǒng)之間干部數(shù)量的平衡性，如果片面提高公安人員職級(jí)，可能引起其他系統(tǒng)的不滿。而河南省公安廳一位人士透露，解決方式如此前副科級(jí)的所長(zhǎng)，改革后普遍升為大隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)（科級(jí)），職務(wù)提升，級(jí)別不變，低級(jí)高配。

河南省公安廳“社會(huì)管理創(chuàng)新與警務(wù)改革”調(diào)研組對(duì)新鄉(xiāng)改革調(diào)研后形成的報(bào)告中，第一點(diǎn)啟示即指出：“新鄉(xiāng)市委市政府在編制、人員、職級(jí)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面給予了實(shí)質(zhì)性的支持。”

然而，河南省其他省轄市是否會(huì)給予同樣的支持，目前并不明朗。

法律困境

在中國(guó)法律體系中，公安機(jī)關(guān)既是行政機(jī)關(guān)，又因行使偵查權(quán)，具有司法機(jī)關(guān)性質(zhì)，其層級(jí)變化牽一發(fā)而動(dòng)全身。

按照1993年《公安部關(guān)于理順公安派出所和分局管理體制的通知》規(guī)定，公安派出所作為縣（市）、區(qū)公安（分）局管理治安工作的派出機(jī)構(gòu)，要由后者直接領(lǐng)導(dǎo)和管理。

以派出所取代公安分局執(zhí)法，可能導(dǎo)致行為主體資格不適格。如《治安處罰法》規(guī)定，除警告、500元以下的罰款可以由公安派出所決定外，治安管理處罰由縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)決定。《行政處罰法》亦規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。

在刑事訴訟方面，根據(jù)公安部發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》對(duì)于逮捕的規(guī)定，向檢察院申請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕和簽發(fā)逮捕令均要求由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意。

諸如此類(lèi)，存在諸多將行為主體限定于“縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)”的法律法規(guī)。這就意味著，撤銷(xiāo)公安分局后，新設(shè)立的派出所面臨法律尷尬：派出所由市公安局派出，管轄區(qū)域不足一區(qū)，是否具有等同于區(qū)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的權(quán)力？

此前的改革中，如上海、吉林等地，既撤銷(xiāo)分局，又撤銷(xiāo)派出所，設(shè)立新機(jī)構(gòu)——警署，但這一名稱(chēng)并未得到法律認(rèn)可。面對(duì)可能的法律尷尬，新鄉(xiāng)市在改革前期，每個(gè)派出所均懸掛派出所和公安分局兩塊牌子。新鄉(xiāng)市公安局黨委委員王宗仁稱(chēng)，改革之初的設(shè)計(jì)是，派出所行使縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的職能，局所合一。

即使如此，法律困境依然存在。比如，一旦面臨行政復(fù)議程序，被申請(qǐng)人可能是派出所的上級(jí)機(jī)關(guān)，那么這個(gè)“上級(jí)機(jī)關(guān)”則難以界定。

記者獲知，鄭州各派出所出具文書(shū)時(shí)的印章仍然是公安分局，各派出所的印章依次編號(hào)為第×分局。

此外，公安機(jī)關(guān)層級(jí)的變化還面臨和同一行政區(qū)劃內(nèi)其他機(jī)關(guān)（構(gòu)）的協(xié)調(diào)問(wèn)題。上述鄭州市二七區(qū)警官稱(chēng)，改革后，區(qū)委區(qū)政府開(kāi)展工作需要公安配合時(shí)，可能要與各派出所分別協(xié)調(diào)，溝通成本增加。

在協(xié)調(diào)問(wèn)題的背后，是公安經(jīng)費(fèi)的保障問(wèn)題。各公安分局的財(cái)政來(lái)源除市公安局外，現(xiàn)實(shí)中，其財(cái)政供給并不統(tǒng)一，不足部分需要區(qū)財(cái)政“贊助”。在部分城區(qū)，“贊助”部分甚至達(dá)到總經(jīng)費(fèi)一半。一個(gè)公安分局變成多個(gè)派出所后，如果市公安局不能增加經(jīng)費(fèi)保障，部分派出所可能面臨財(cái)政困難。

公安經(jīng)費(fèi)另外一個(gè)隱蔽現(xiàn)實(shí)來(lái)源是向企事業(yè)單位“化緣”。過(guò)去大企業(yè)直接與公安分局打交道，而改革后，轄區(qū)內(nèi)無(wú)大型企業(yè)的派出所可能就不再有這筆經(jīng)費(fèi)，派出所之間的“貧富差距”或更嚴(yán)重。

此外，辦公場(chǎng)地的不平衡目前已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)，過(guò)去分局所在的派出所辦公場(chǎng)所充足，其他派出所則面臨分散辦公，機(jī)構(gòu)和辦公場(chǎng)所不匹配。同時(shí)，目前的改革并未觸及拘留所問(wèn)題。此前每個(gè)公安分局下設(shè)一個(gè)拘留所，現(xiàn)在由原分局所在地派出所管理。這不僅增加協(xié)調(diào)的成本，原分局所在地的派出所或?qū)⒀葑優(yōu)橹行呐沙鏊敲葱碌膶蛹?jí)不可避免又會(huì)出現(xiàn)。

改革探源

2010年9月3日，國(guó)務(wù)委員、公安部部長(zhǎng)孟建柱在《河南省公安廳關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實(shí)全國(guó)公安機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新工作座談會(huì)精神的情況報(bào)告》上批示：“河南新鄉(xiāng)等地警務(wù)機(jī)制的改革，請(qǐng)‘三項(xiàng)辦’予以關(guān)注，并適時(shí)予以總結(jié)。”其中所提的“三項(xiàng)”，即2008年起公安部推進(jìn)的公安信息化、執(zhí)法規(guī)范化、和諧警民關(guān)系建設(shè)，自公安部至各縣公安局均成立了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

與此呼應(yīng)的是，中國(guó)人民公安大學(xué)犯罪學(xué)系近期完成了一項(xiàng)“現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制構(gòu)建與創(chuàng)新研究”的課題，并撰寫(xiě)了7萬(wàn)余字的研究報(bào)告。該報(bào)告指出，改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)的犯罪率一直呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。面對(duì)這種高發(fā)的犯罪現(xiàn)象，公安機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制改革。

早在10多年前，上海曾進(jìn)行過(guò)撤銷(xiāo)公安分局和派出所，設(shè)立警署的改革。此后，包括吉林、遼寧、福建、山西、江西等地均進(jìn)行各類(lèi)警務(wù)機(jī)制改革。這些改革時(shí)間、地點(diǎn)各異，而今部分改革因面臨困境而夭折，部分改革至今保留，但爭(zhēng)議猶存。

課題組成員、中國(guó)人民公安大學(xué)副教授靳高風(fēng)對(duì)記者稱(chēng)，從上海“（設(shè)立）警署改革”到最近的河南警務(wù)機(jī)制改革，目標(biāo)大體一致，都是圍繞減少指揮層級(jí)，打破警種分割，推動(dòng)警力下沉而展開(kāi)。

然而，這些警務(wù)改革的模式各有不同，大體可分為三種：其一，以上海、吉林遼源、江西新余為代表的撤銷(xiāo)公安分局和派出所，設(shè)立新機(jī)構(gòu)的改革；其二，實(shí)行“多警種合一”、“一警多能”的改革，雖然沒(méi)有撤并行政機(jī)構(gòu)，但各警種的管理機(jī)制發(fā)生變化；其三，以山西太原等地為代表的激活內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)、警官競(jìng)聘上崗的改革。

2003年，吉林遼源改革曾仿照上海改革模式，撤銷(xiāo)公安分局和派出所，設(shè)立警署，引起了巨大的爭(zhēng)議。此后，遼源市悄然將警署標(biāo)牌換回公安分局標(biāo)牌，外界認(rèn)為改革失敗了。靳高風(fēng)曾專(zhuān)門(mén)去遼源調(diào)研，換回標(biāo)牌的主要原因是法律地位問(wèn)題，“跟同等級(jí)別的檢察院不好協(xié)調(diào)”。但遼源改革獲得了公安部肯定，其改革理念引得公安部在全國(guó)推行“抓基層、打基礎(chǔ)、苦練基本功”的“三基建設(shè)”。

類(lèi)似遼源的改革并不鮮見(jiàn)，2004年，江西省各地也啟動(dòng)了一項(xiàng)“減少層級(jí)、警力下沉”的改革，其中新余市采取撤銷(xiāo)公安分局和派出所的模式，但新設(shè)立的機(jī)構(gòu)并非警署，而稱(chēng)為警務(wù)局；萍鄉(xiāng)市的改革則稍為緩和，僅弱化公安分局，做強(qiáng)派出所。

這些改革直接觸及最根本的行政體制、人事體制，不僅需要公安機(jī)關(guān)自身變革，還需要相關(guān)組織人事部門(mén)配合。由于帶來(lái)公安系統(tǒng)職級(jí)的普遍提高，這些改革廣受外界質(zhì)疑。但公安系統(tǒng)則認(rèn)為基層干警壓職壓級(jí)問(wèn)題突出，本應(yīng)解決。

但是，改革前后總警力并未發(fā)生變化，變動(dòng)的只是管理模式和機(jī)構(gòu)數(shù)量，因此，改革可能導(dǎo)致服務(wù)民眾的基層公安機(jī)關(guān)（構(gòu)）減少，不便于民眾辦事。

相比之下，第二類(lèi)改革則平和得多，實(shí)踐地區(qū)也更廣，因?yàn)椴簧婕靶姓C(jī)關(guān)（構(gòu)）的變化，僅僅涉及公安內(nèi)部不同警種職能的改變，改革阻力更小。

這類(lèi)改革又有不同的方式，如福建福州將交警、巡警和派出所民警合一，實(shí)行多警合一；山東日照等地實(shí)行不同警種的聯(lián)合工作機(jī)制；深圳南山公安分局實(shí)行“輪崗輪訓(xùn)，戰(zhàn)訓(xùn)合一”機(jī)制，組建了南山警察機(jī)動(dòng)訓(xùn)練大隊(duì)，全天候備勤待命出動(dòng)，執(zhí)行大型活動(dòng)安全保衛(wèi)、處突維穩(wěn)等各種緊急任務(wù)。

不可忽視的是，“多警種合一”改革的背景源于基層警力的嚴(yán)重不足。城市化的快速推進(jìn)，外來(lái)人口增加，警力配備嚴(yán)重不足，不少地區(qū)在改革的同時(shí)還大量招聘協(xié)警。

第三類(lèi)改革著重于公安系統(tǒng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制的促進(jìn)，不涉及機(jī)構(gòu)變動(dòng)和職級(jí)的增加，如太原和重慶均進(jìn)行了大規(guī)模的全員重新競(jìng)聘改革。

綜合上述幾種改革，只涉及公安系統(tǒng)內(nèi)部的改革變動(dòng)較少，較易成功；而涉及機(jī)構(gòu)及人事問(wèn)題，則相對(duì)復(fù)雜；如果突破法律法規(guī)，則最為復(fù)雜。目前，河南所進(jìn)行的警務(wù)機(jī)制改革是最復(fù)雜的一種，而且也是迄今為止推進(jìn)速度最快、涉及地區(qū)最廣的一次改革。