“一把手”撐腰架空監督制度 集體腐敗已成反貪難點

領導班子開會集體“分贓”，一人被處理百余人聞風而逃——湖南省耒陽礦征辦貪腐窩案近期被曝光后，引起社會廣泛關注，尤其引發了反腐界的深思。

有反腐一線人士坦言，此案所暴露出的集體腐敗、貪腐者身邊人窩藏“贓物”等問題已經成為當前反腐的重點和難點。

集體腐敗頻發的深層次原因在于部門中心主義的泛濫和民主制度的異變，而貪腐者身邊人窩藏“贓物”現象頻生的原因則是執法不力。

對于此類腐敗新癥、頑癥，重要的不是還要制定多少監督制度，而是應對這些年的用人制度和監督制度進行深刻的反思，提高諸如社保基金之類財產管理的透明度，并使日常的監督制度真正地運作起來。

一個令人震驚的集體腐敗活樣本近日被披露在公眾眼前：湖南省耒陽市礦產品稅費征收管理辦公室，因集體貪腐曝光而被網友稱為“史上最肥科級單位”。

據了解，在這個小小的科級事業單位里，770多名干部職工中竟有超過百人涉嫌貪污受賄、有55人被立案調查。從主任羅煦龍到8名副主任以及下屬各站點的站長、班長，各層級干部幾乎“全軍覆沒”。

近年來，集體腐敗案件的多發已經引起各界人士的深入思考，人們有理由去追問：是什么原因，讓如此多的人陷入了腐敗的泥潭？在追查和防范集體腐敗時，又如何打破法不責眾的慣例？

集體腐敗案特別是“前腐后繼”現象時有發生，不僅表明該領域權力制約機制的嚴重缺失，而且還意味著該領域內腐敗機制的形成

湖南省耒陽市礦征辦腐敗窩案涉案人數眾多，但與一些重大群體腐敗案件相比，還是“頗有不如”。

“從上世紀90年代以來，群體腐敗現象令人驚嘆。”中央黨校教授林喆告訴記者。

據林喆介紹，近年來的重大集體腐敗案件包括:

2000年廈門遠華特大走私案：首批25起案件一審公開審判，14人被判處死刑，其中有4名是廳級干部；有12人被判處無期徒刑，其中有2人是廳級干部；其余58人分別被判處有期徒刑。

2006年湖南省郴州市腐敗窩案：市委書記、市紀委書記、市委宣傳部部長、市國土礦管局黨組書記及20多名民營企業家相繼被查，該案波及當地黨政干部、商界人士158人。

2006年上海市社保案：涉及上海市委書記陳良宇、社保局局長、寶山區區長、國企董事長等政界、商界幾十人。

“在群體性的牟利活動中，看起來公權力的運作不是單純為個人牟利，但是事實上，在群體聯合作案的情況下，群體獲得的利益最后總是能分攤到其中每一位個體成員身上，個體因在組織中發揮的作用而最終分享到組織‘贏利’的一匙半勺。就在散兵狀態中作案的個體而言，雖然他沒有加入團伙或依靠集體的力量，而只是單槍匹馬地悄悄在某一領域獲利，但他卻因整個群體腐敗所烘托的風氣而獲得了一種安全作案的環境，他可能并未卷入某一案件之中，卻很可能在清查這一案件時被牽連出。所謂‘拔出蘿卜帶出泥’。”林喆說。

林喆認為，“泥”的不斷出現，特別是“前腐后繼”現象多發，造成某個地區或部門腐敗現象“頗為嚴重”的視覺，這不僅表明該領域權力制約機制的嚴重缺失，而且還意味著該領域內腐敗機制的形成。

“集體腐敗比個人腐敗具有更大的破壞性。對一個政權來說，百姓的信任是和諧發展的基礎，而腐敗是一種無形且能量極大的內蝕力、破壞力。與個人腐敗相比，集體腐敗會造成更大的經濟損失，腐蝕更多的黨政官員，更重要的是會產生更嚴重的政治腐蝕性，使得一些地方政府和官員喪失人民群眾的信任，損害黨和政府的威信。”清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心副主任過勇說。

集體腐敗是既有一把手撐腰、班子成員合謀，又有下面的人配合，在一定組織的權力參與下完成的，其利益的獲取是以損害公共利益為代價的

究竟什么才是集體腐敗？

根據全國人大常委會委員、中紀委原副書記劉錫榮的表述，集體腐敗的特征是從上到下、從領導干部到下面的辦事員，人人都有份，數量很大。還有專家認為，集體腐敗的行為往往是在一定組織的權力參與下完成的。

“集體腐敗的主體，是為基本一致的政治、經濟或其他利益沖動所驅使而自然聯合起來執掌公權力的群體，并且他們的利益獲取是以損害公共利益為代價的。”中國人民大學教授毛昭暉認為。

一位紀委系統的有關負責人告訴記者，“集體腐敗”作為一個習慣性的大眾用語，雖然目前還沒有理論上的明確界定，也沒有正式出現在法律文本中，但在現實生活中可以看到，諸多“以集體的名義”進行的違紀、腐敗行為已屢見不鮮。私設“小金庫”、集體私分濫發是最常見的一種。此外，還有集體侵占，如國家審計部門連年披露那么多的單位動輒幾百萬元、上千萬元的違紀金額；集體揮霍浪費，典型的是公費旅游；集體賄賂，專列項目資金用于跑關系、聯絡感情；集體違反政紀，為了局部和短期發展，變通土地政策、陽奉陰違地對待環保政策，等等。

“值得注意的是，目前國家財政資金分配中從上到下的集體分肥、以集體研究為掩護的買官賣官等正成為腐敗的新變種。”這位負責人說。

有紀委系統人士認為，對集體腐敗現象，也可歸納出若干特征或屬性：

“組織性”：一般由一級組織作出決定，或經過代表組織權力的“一把手”默認、暗示，也就是說，是在一定組織的權力參與下完成的。

“整體性”：所有參與者在共同意志的支配下形成一個整體，既有一把手撐腰、班子成員合謀，又有下面的人配合，上下其手，整體協作。

“公共性”：腐敗的主體是執掌公權力的群體，其利益的獲取則以損害公共利益為代價，是對公共利益的轉移和切換。

反腐實踐表明，集體腐敗現象總是發生在宗派圈子、裙帶關系和官商勾結中。在各種權力的層層袒護下，已有的任何監督制度都難以發揮作用

那么，是什么為集體腐敗營造了“良機”？不少人認為，其中緣由在于“利益均沾”和“法不責眾”。此外，由于集體腐敗所涉及的人員往往很復雜，處理起來阻力重重，不少業內人士將其形容為“高高舉起、輕輕放下”。

在國家級貧困市河南省信陽市發生的“史上最牛別墅事件”就說明了這點——11套處級豪華別墅所占土地是信陽市國土儲備中心在2004年花3000萬元巨資收購的，原本計劃拍賣。但土地被信陽市國土資源局的領導看上，取消了拍賣，而用于建設局處級領導別墅群。并且在分配給領導時，僅收取建筑成本費每套20萬元，而當前實際價值約200萬元。

信陽市紀委、監察局對這一起典型的集體腐敗事件的處理是這樣的：責令11名干部停辦手續、補齊房款、相關領導寫深刻檢查，最嚴重的處罰是給予其中一人警告處分。

“‘利益均沾’和‘法不責眾’，在一定程度上揭示了集體腐敗的發生規律，但還沒有深刻觸及問題的實質。”一位紀委系統的負責人說，更深刻的原因在于，要從組織意義上認識集體腐敗。

“從組織腐敗的意義上來看，造成集體腐敗的首要原因是‘部門中心主義’的泛濫。部門成為小團體操縱的部門，單位成為小集體主宰的單位。在一些部門單位看來，國家利益已經置換為小團體利益和個人私利。而且在不同部門之間，形成了一種實際的權能差異和利益差異。在部門‘寡頭化’的體制下，公共組織權力被直接用來滋養該組織中的成員，使公共組織成了體制內利益非法輸送的載體。因此可以說，部門‘寡頭化’是集體腐敗的最大源頭。”這位負責人說。

這位負責人所分析的另一原因是民主機制的變異，“‘集體決定’這一體現民主集中制的黨紀要求，成為一些組織集體違法亂紀的通道。在一些組織的‘集體決定’中，決策過程中的討論、批評、沖突、民主機制消失了，民主成了滿足小團體利益偏好和嗜好并確保‘行動一致’的工具”。

正是由于造成集體腐敗的原因異常深刻而復雜，業內人士呼吁動用刑法打擊集體腐敗。

“目前中國有一種犯罪是不受法律約束的，且明目張膽，那就是集體腐敗，在修正刑法時，應將其納入刑律。”劉錫榮說。

但林喆對此持有不同意見。

“現實中，對于‘法人犯罪’的懲治往往以對法定代表人的處罰為結果，由于法律上的懲治最終總是落實到具體的個體，實踐中司法機關在審理集體腐敗案件時，并不是將群體作為犯罪主體來對待，而是分別審理其中所聚合的不同案件或根據團伙案中每個個體起的作用進行處罰。正因為這樣，欲將集體腐敗提升為法律概念或納入刑法，在實踐中很難操作。”林喆說。

林喆認為，要真正有效治理集體腐敗現象，不在于是否將其寫入刑法，而在于要將問責制度落實到底，對于腐敗現象一查到底。“反腐實踐表明，集體腐敗現象總是發生在宗派圈子、裙帶關系和官商勾結中。在各種權力的層層袒護下，已有的任何監督制度都難以發揮作用。于是，盡管個人品質不好或有種種腐敗跡象的顯露，盡管有群眾的不斷舉報或許多惡行劣跡甚至已成為社會的公開秘密，其傳聞在民間不脛而走，也無濟于事，此時即便存在著各種監督制度，也顯得乏力”。

“集體腐敗現象還暴露出我們某些管理制度本身的漏洞、用人制度的缺陷和日常監督制度的乏力。所以現在更為重要的不是還要制定多少監督制度，而是應對這些年的用人制度和監督制度進行深刻的反思，提高諸如社保基金之類財產管理的透明度，并使日常的監督制度真正地運作起來。”林喆說。

貪官家屬隱瞞受賄款難追刑責

在湖南省耒陽市礦征辦腐敗窩案被查處之后，有辦案人員坦言，家屬幫助轉移贓款，已經成為查處貪腐的一大難點。

據了解，2005年，耒陽市礦產品稅費征收管理辦公室原主任羅煦龍的的妻子匡秀鳳著手以其弟匡某的名義將贓款存入銀行，其后學起游擊戰，打一槍換一個地方，先后以其堂哥、外甥女、同學、妹妹的名字將贓款200余萬元化整為零存入各銀行，并將這些存折、存單交給上述人保管，而密碼由自己掌握。

“將贓款以親屬的名義分別儲存，腐敗者的這種行為不僅害了自己還害了其親屬，也就是說，不管其親屬是否清楚這些錢款的來源，窩藏的罪名已經成立，而具體只是涉及量刑的問題。”中央黨校教授林喆說。

但是，有知情人士告訴記者，在具體執法中，對于幫助或參與轉移贓款的腐敗者家屬卻并沒有一查到底。

按照2006年刑法修正案的規定：“明知是犯罪所得及其產生的收益而予以窩藏、轉移、收購、代為銷售或者以其他方法掩飾、隱瞞的，處三年以下有期徒刑……”

照理說，只要貪官家屬知道其贓款贓物來源不明，司法機關就應該追究其法律責任，但實際情況并非如此。一名檢察官向記者透露，在實際操作中，貪官家屬使用貪官貪污、受賄來的錢財或者幫助轉移、隱匿贓款贓物，很難追究其刑事責任；就算是貪官家屬間接參與到受賄中，也必須要與貪官有通謀行為，才構成受賄罪。這既增加了打擊貪污、受賄犯罪的難度，也無形中讓貪官家屬在幫助轉移、隱匿贓款贓物時的“法律負罪感”變得更弱。

據介紹，正是在這樣的執法現狀下，腐敗者和其身邊人成為腐敗共同體：一方面身邊人幫助其轉移隱藏贓款；另一方面，腐敗者也與其身邊人分享不義之財。

對此，檢察官建議加大執法力度。“腐敗犯罪成本的大小，關系到腐敗犯罪發生的概率。如果對貪官家屬以掩飾隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪追究刑事責任，將使官員腐敗犯罪的成本加大，從而減少腐敗犯罪發生的概率。在這種成本增加的前提下，他們腐敗的行為也可能相對減少。同時，對貪官家屬以掩飾隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪追究刑事責任，也有助于司法機關查處案件。以往查處貪官時，對于其非法所得的查處總是一個重點、難點，這個難就在于貪官的親朋好友、下屬千方百計幫助貪官轉移犯罪所得”。