試論公共政策價值的確認\\實現和意義

摘要:公共政策價值分析為兩個層次。第一層次:政府—公共政策，其中主體是政府，客體是公共政策。政策之于政府的意義和效用在于它的實施推行過程中使政府得到滿意的利益分配;第二層次:公共政策—群眾，其中主體是公共政策，客體是群眾。群眾之于政策的意義和效用在于，群眾中社會公共問題在公共政策的指引和推行中得以解決。就公共政策的價值而言，賦予公共政策利益優先的價值取向，在利益優先的前提下，選擇、分配、綜合和落實利益，最終達到平衡利益，解決公眾問題。以利益為基礎的公共政策價值分析無疑揭示了公共政

策的本質，也為公共政策價值判斷建立了一個客觀參照系，為政府行為的良性循環引領方向。

關鍵詞:公共政策價值;確認;實現;意義

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)07-0192-03

一、公共政策及其價值的確認

公共政策是政府為解決公共問題，對政府目標、手段的選擇及其相互轉換的過程，即利益調整的政治過程和技術過程。價值是主客體關系中表現出來的客體之于主體的意義和效用 [1]。價值標準、價值判斷、價值取向、價值分配等價值問題構成了現代公共政策的基石。可以認為，公共政策都是為了尋求價值、確認價值、實現價值、創造價值、分配價值，而政治就是“對價值的權威性分配” [2]。

政府所做的事業是社會的公共事業，基本目的是最大程度地滿足社會大眾的物質文化需要，政府所制定的公共政策是為社會不同群體的實踐活動提出行動導向，但是這種導向是有價值取向的，公共政策價值取向如下:

第一，兼顧與急需的統一。任何政策選擇，不是無重點的。比如，對于那些多數人溫飽尚未解決的貧困地區，當地政府的政策價值取向首先是脫貧，而對于那些溫飽早已解決的地方，其政策取向卻是奔小康。急需解決什么、兼顧解決什么是不同的，但要突出重點，急需先行，兼顧一般。第二，社會選擇與個人選擇的統一。公共政策具有保障社會穩定、促進社會發展的功能，要協調不同的人的需要與利益。就個體需要與社會價值而言，總會處于矛盾狀態，只講個人選擇，不講社會選擇，或者只談社會選擇，不談個人選擇，都有其片面性。第三，符合目的性與符合規律性的統一。通常政府都按照自身需求去進行價值選擇，千方百計地要求實現其目的，但困難在于如何使主體需求的尺度與客觀世界的尺度結合，即合目的性與合規律性相統一。

二、政治學視閾下的公共政策價值

1.功利主義在公共政策價值評價上的偏頗

自20世紀五六十年代“政策科學”誕生以來，科學技術和數學模型被廣泛地運用于過程中，高度地和功利主義相結合，并且大大解決了以往社會科學研究“沒有對改進政策制定和提高政策質量產生多大影響和意義” [3]，這個客觀事實，大大提高了政策的有效度。但是在實踐中，無論是“理性選擇模式”還是“有限理性決策模式”，無不是通過對各種預備政策方案實施后可能產生的結果進行預測和比較，對方案的投入—產出進行估價，最后選擇“最佳的方案”或“令人滿意的方案”。但是就其一般而論，一項理性主義的公共政策分析及其理性選擇要求同時具備以下條件:A.知道所有的社會價值偏好及其在社會群體中的比重;B.詳盡了解相關的資料;C.以此為基礎制定各種可能的政策方案;D.充分把握每一種政策方案各種可能的結果;E.準確估計每一種政策方案的損益期望值和社會價值比;F.合理選擇最為經濟有效的政策方案。

從實踐的情況來看，要在一項政策過程中同時具備上述諸多方面的要件幾乎不可能。按照上述標準進行理性主義的公共政策分析、價值評估，要么事實上無法進行，要么會陷入各種可能的誤區或困境。這主要是因為對任何具體、實際的公共政策問題來說，政策的分析過程和決定過程都是極具復雜性和挑戰性的過程，這種復雜性不僅來自人類認同自身現實生活和未來社會基本原則的情感傾向和利益追求，而且還來自人類判別自然界運動法則和相互關系的時空界限。

綜上，功利主義的方法論—政策科學理性主義，是在一種特定前提假設下進行的，即首先把社會中的人群假定為理性的人或群體，也正是在人的理性化問題上，理性主義公共政策分析的邏輯起點顯得先天不足。

2.政治學在公共政策價值評價上的界定—利益優先

在政治學的話語中，對于公共政策價值的界定有一個鮮明的前提:人與人之間關系的本質是利益，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關 [4]。這就是說，人們總是“趨利避弊害”，但與功利主義的“趨利避害”在本質上是相左的，政治學視閾中的“利”是在社會化形式下的“利”，是在實現自己“利益”的同時以不得損害他人的“利益”為前提。正是基于以上觀點，政治學認為“價值”這個普遍概念是從人們對待滿足他們需求的外界物質的關系中產生的。

價值反映了主客體關系中主體對客體的需求及客體對主體需求的滿足，表現為人從滿足需求的角度對客體進行的評判，也就是我們前面所說的“客體之于主體的意義和效用”。價值來自何處呢?來自于滿足人的需求的客體，即利益。利益是什么?“利益是滿足主體需要的一定數量的客觀對象” [5]。正是不同利益的存在，才產生不同的價值評判，因為價值不是超現實的、離開一定客體形式而獨立存在的東西。作為聯系主客體關系的價值，盡管反映了人們需求效用的大小，但畢竟不是滿足人們需求的具體資源。有利益存在，才有價值存在。

根據價值是主客體關系中客體之于主體的意義和效用，運用政治學理論與方法 [11]，我們把公共政策價值分析為兩個層次。第一層次:政府—公共政策，其中主體是政府，客體是公共政策。政策之于政府的意義和效用在于它的實施推行過程中使政府得到滿意的利益分配;第二層次:公共政策—群眾，其中主體是公共政策，客體是群眾。群眾之于政策的意義和效用在于，群眾中社會公共問題在公共政策的指引和推行中得以解決。

三、公共政策價值的實現

1.有效政府的建立

對于有效政府來說，合理的制度基礎是一個制度平臺。在這個平臺中，政府可以低成本地實現技術效率、配置效率、制度效率、動態效率。我們認為，有效政府需要具備四個基礎要素:市場政府、法治政府、分權政府和民主政府。

(1)市場政府。有效政府首先應該是一個市場政府，即以市場為基礎的政府。它意味著政府的職能必須市場化，不再直接經營競爭性物品和服務的生產和供給，讓市場去生產和供給競爭性的物品和服務，并且在公共物品和服務的生產和供給方面選擇多樣化的機制，允許在如下方式之間進行選擇:政府生產和政府供給、市場生產和政府供給、市場生產和市場供給 [6]。把政府的精力主要集中在“規制” [7]上，營造一個有利的激勵環境，建設市場制度，并促進市場的有序運行。

(2)法治政府。有效政府其次應該是一個法治政府。有效政府不僅僅應該在操作層次上能夠有效制定政策和實施政策，而且還應該具有行為的確定性和可預見性，并使政府行為的制度符合這樣的邏輯:既能夠最大限度地避免制定壞的政策，同時又能夠鼓勵選擇好的政策;鼓勵抵制執行壞的政策，實施好的政策。這就需要建設法治政府，讓政府的行為完全按照法治的軌道運行。

(3)分權政府。有效政府再次應該是一個分權政府。對于一個大國政府來說，尤其如此。孟德斯鳩曾經說過:“一個共和國，如果小的話，則亡于外力;如果大的話，則亡于內部的不完善。” [8] 要使一個大國免于因內部的不完善而被摧毀，就需要建立適當的制度來配置權力，避免過分集權和過分分權。適當分權的政府可以使政府貼近公民的需要，使政府擁有比較準確的成本和收益感覺，切實履行為公民服務的責任，從而更好地實現配置效率;適當分權的政府可以減少搭便車的問題，減少尋租和腐敗;適當分權的政府可以培養公民的自力更生精神，自主治理公共事務，不再一旦有事就依靠政府來解決，從而減輕政府的壓力，使政府能夠把有限的資源用于解決最為迫切需要的問題上。

(4)民主政府。有效政府最后還應該是一個民主的政府，或者說是一個充滿競爭活力的政府。在此，民主未必一定要人民當家做主，完全控制政府官員，讓政府官員成為名副其實的公共仆人，因為從實踐上來看，公民當家做主、完全控制政府官員、官員成為真正仆人的民主的交易成本非常高，是不可行的。而且這樣的民主往往使得民選政府面臨著巨大增加公共開支的壓力，導致大政府，也易于導致許多學者所說的“民主的暴政” [10]。結果就會像拉丁美洲的民主國家那樣陷入債務危機，也可能像印度那樣政府無法抵制特殊利益集團的壓力，難以節省公共開支、推行市場化變革，更可能因為民主負擔過高而導致實際上普遍的政治冷漠，給少數人假借民意獨行專制的機會。

實際的民主，應該是公民負擔得起、也愿意負擔的民主，是支持有限政府并以依憲治政和依法行政為框架，以分權框架下的自主治理為基礎的民主。這種民主提供特定的激勵機制，它激勵公民適當地參與公共生活，激勵政府官員更好地為公共利益服務，而不是一味地滿足特殊利益集團的偏好。在這種低要求同時也是低成本的現實民主制度下，公民才有更多的選擇機會，政府官員才能在競爭的激勵下，有效降低施政成本，提高效率。

2.公眾社會問題的解決

(1)技術層面。減少公眾的主觀差距，降低或轉移公眾的期望值，緩和公眾的不滿情緒。換言之，政府不是直接采取針對該公共問題的行動、從根本上調整社會利益關系，而是開動宣傳機器，推行政治社會化，以政府的價值判斷影響公眾，企圖使公眾感到:問題原來沒自己想象的那么嚴重，或者問題終究會得到解決。這是一種比較適用于對危機的暫時性處理的政策做法。它給人以安慰，能夠暫時慰藉公眾的緊張狀態。

(2)內容層面。減少公眾的客觀差距，即公共政策著眼于社會利益關系的調整，直接接受公共問題的挑戰。具體說來，它包括生產社會利益、分配社會利益、交換社會利益以及消費社會利益，說到底就是要控制公眾利益和權衡公眾利益。

公眾利益無疑應當是一切公共政策的出發點和最終目的，但公眾利益需求在現實過程中卻存在不一致，甚至是對立的方面。就政府的社會職能而言，政府必須是調和不同群體或階層意識和利益的集中代表者。因此，政府必須調和不同的利益需求。在公共利益的處理問題上，政府公共政策的水平集中體現在發掘相同點、平衡不同利益需求的能力上，具體體現在通過一種有意識、合理的政策序列的設計和安排，既能夠保證公眾的一致性利益，又能顧及少數公眾的特殊利益上。

那么，如何有效地平衡公眾的利益需求呢?政府必須建立一定的理念，確定一定的標準，通過一定的方法來平衡不同的政策訴求。其中強調利益的分享，理性地追求和確定相關各方利益的相同點、近似點、相通點并加以事實的陳述是一種緩解、減弱利益沖突的正確方法。這種方法有六個視角:

其一，直接利益與間接利益。大多數的公共政策都處在與環境的矛盾沖突中，表現為相關的利益群體圍繞既定的政策問題提出不同的政策主張，并試圖通過各種可能的方式使之成為最終的政策決定。而最終的決定事實上常常較多地反映了一定利益團體的直接利益，并冠以公眾利益的名義。問題在于，在反映一定利益團體利益的同時，該政策是否傷害了非對立方的公眾。如果一項政策在較多地反映一定利益團體的直接利益的同時也為其他公眾帶來了間接的利益，那么這項政策在多數情況下是可行的。其二，現實利益與未來利益。某些公共政策在一定時間內可能會給一定的社會群體帶來一定的利益損害，但在更長的時間內卻可以給公眾包括受損害者帶來新的利益，并且，受損者或許還可以得到新的利益。其三，形式利益與內容利益。對公眾來說，在某些公共政策問題上，與其說感興趣的是政策的內容及其自身的利害關系，不如說感興趣的是在政策的形成過程中公眾的民主權利是否受到了應有的尊重，是否因為政府的公共政策而確立了一定的社會生活準則。其四，利益和代價。通常，獲取一定的利益總要付出一定的代價，但代價并不一定總是與利益成正比。那么，我們就應該討論公共政策的利益和公共政策的代價是否要同時集于一定的社會群體身上呢?這可做三種理解:第一，公共政策需要從全社會的角度統籌公共利益;第二，公共政策不是商業行為，不可能以錢物交換的商業規則來處理問題;第三，公共政策利益表達的形式是多種多樣的，政策的作用在于通過多種形式達到在總量上實現公共的付出與公共利益之間的平衡。問題在于一定時間的公共政策是否惠顧到了社會的利益主體。其五，利益的綜合。公共政策是規范人們在追求利益時所出現的矛盾或沖突中的行為，同時既要反映社會大多數人的利益需求，又要兼顧保護少數人的合法利益。政策的作用是要調動人的積極因素，排除那些消極因素，把各種利益矛盾盡量控制在較小的范圍內，以保證社會的穩定與發展。其六，利益的落實。政策分配利益、滿足一部分利益群體的合理要求是十分重要的，但更重要的是這些利益群體能否按照政府的預定目標獲得應有的利益。這不僅是相關利益群體關心的事，更是政府關心的事。政府的主體地位需要它主動地把政策的內容貫徹到實踐中去，產生應有的政策效果，即從本質上講，使得分配的利益到位。

四、意義

公共政策是政府為解決公共問題，對政府目標、手段的選擇及其相互轉換的過程，即利益調整的政治過程和技術過程。所以就公共政策的價值而言，在批判地吸收功利主義方法論、效果論的同時，我們必須從政治學的視閾出發，賦予公共政策利益優先的價值取向，在利益優先的前提下，選擇利益，分配利益，綜合利益，落實利益，最終達到平衡利益，解決公眾問題。只有這樣，作為公共政策載體的政府才能是有效和合理的政府，它的行為才能真正得到貫徹和執行。

21世紀的今天，中國經濟社會的發展已進入到一個新的關鍵時期，必將走向大繁榮。踐行科學發展、建構和諧社會的當務之急，就是要在更高層次上要求我們的政府在制定和評估公共政策時必須堅持公眾利益的優先，只有這樣，才能在主觀上保持政府的正義，客觀上保證行為的有效，也只有這樣，才是符合全面貫徹科學發展觀的政府。

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