宅基地使用權流轉的法律思考

摘要:中國現有法律制度限制農村宅基地使用權自由流轉，但受城鄉一體化進程加快、經濟利益的驅動、宅基地使用權本身存在缺陷以及地方政府推動的影響，民間宅基地自發暗地流轉已成為現實。無論從法律價值層面理解，從經濟發展層面看待，都應當建立農村宅基地使用權定期和相對有償使用制度，立法規范農村宅基地使用權流轉。

關鍵詞:農村;宅基地使用權;流轉;農村居民

中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)07-0093-03

農村宅基地使用權指農村村民依法享有的，在集體所有的土地上下建造、保有房屋及附屬設施的權利。然而，中國現有的法律法規和政策對于農村宅基地使用權流轉給予限制。但是，限制卻導致“暗流”。本文擬就這一現象，從法律層面作一分析。

一、農村宅基地使用權自發暗地流轉的原因

現階段農村宅基地使用權自發暗地流轉成為一種趨勢。據2004年《北京農民宅基地與房產制度研究》課題組對北京市朝陽等三個區各選擇的1～3個村的典型調查看，宅基地自發流轉已占宅基地總數的10%左右，有的甚至高達40%以上。農村宅基地使用權自發暗地流轉的原因有以下幾個方面:

1.城鄉一體化進程的加快。農村宅基地使用權制度旗幟鮮明地選擇了保障農民居住權的制度價值取向。但伴隨中國經濟制度的改革、戶籍制度的松動、農村社會保障制度的初步建立，從而推動城鄉一體化的進程不斷加快，大量農村居民進入城市。當農村居民進入城市后，其在農村的房屋閑置下來，既造成了土地資源的浪費，也成為阻礙農民定居城市的一大阻力。因此，農民急于出手這一“燙山芋”。而另一方面，城鎮居民由于現有城區房價的壓力，以及享受田園生活的需要，逐漸將眼光轉向交通、衛生、服務等日益完善的小城鎮、城鄉結合部，愿意在此購置房屋。城鄉一體化進程的加快，間接地促進了農村宅基地使用權的自發暗地流轉。

2.經濟利益的驅動。作為一名“理性的經濟人”，趨利避害，追求利益最大化，是人之本性。農民或為進一步發展農業生產，或為投資于非農業經營，或為在城市購買房屋，都需要大量資金。而農民除了土地外，很少有“閑錢”。因此，農民愿意、也急切希望將其所掌握的資本之一宅基地投入市場。因此，在具備買賣需求的情況下，即使現有法律法規限制了宅基地使用權流轉，民間的宅基地隱形流轉以及“隱形市場”也會在經濟利益的驅動下自發組織起來。

3.農村宅基地使用權制度的缺陷性。構建農村宅基地使用權的目的，在于保障農村居民的居住權。其本身具備社會保障這一功能。因此，農村居民在申請宅基地時，理論上是無償的。即使由于一些原因(如申請耕地為宅基地時)，需要交納費用，但比起宅基地在市場中的價值，此筆錢也是微乎其微。在成本遠低于收益的情況下，農民熱衷于申請宅基地，從而刺激農村宅基地使用權自發流轉的境況。

4.地方政府的推動。中國《土地管理法》第62條規定，“農村村民住宅用地，經鄉(鎮)人民政府審核，由縣級人民政府批準。”在實踐中，由于其審核、審批的程序未被嚴格規定且缺乏監督機制。因此，權力的行使往往就落在了鄉(鎮)一級，甚至較為強勢的村一級，從而使審批權進入與人情關系的博弈之中，造成鄉(鎮)干部及村干部以權謀私、越權劃撥，這使得大量的農村宅基地被申請下來，并源源不斷地輸送至“隱性市場”中。其次，目前法律上限制農村宅基地使用權流轉，但全國各地都在進行宅基地流轉改革，其內容與形式盡管并不全然相同，但宅基地流轉的實質已十分明顯。如天津市的“宅基地換房”，成都市的“宅基地換房”、“住房聯建”，廣東的“有規范地將農民手中的宅基地住房送到市場交易”等。宅基地使用權流轉的市場現實需求已經形成。

由上可見，農村宅基地使用權的自發暗地流轉符合市場經濟發展的需要，但由于缺乏法律規制，農村宅基地使用權流轉行為混亂，占有耕地現象嚴重，交易糾紛不斷。因此，完善農村宅基地使用權流轉制度的必要性凸顯出來。

二、必須完善農村宅基地使用權流轉制度

(一)從法律價值層面理解

1.適應當前物權法價值理念的需要。源自羅馬法的“以所有為中心”的物權理念，強調所有權的絕對支配原則。這對于保護所有權人的權益，實現物有所屬，穩定交易秩序，起到重要作用。但由于社會資源的稀缺性，特別是土地數量的限定性。導致人們在當今重視所有權的同時，逐漸認識到應將資源以充分利用，以實現其價值的最大化。故日耳曼法“以利用為中心”的物權價值理念逐漸被重視。農村宅基地過于強調其歸屬性，而限制其流通性、利用性。如果將農村宅基地和最能夠利用它的人相結合的時候，則能夠最大限度地開發這一資源。

2.實現“同地同權”原則的必要。在《物權法》中，與農村宅基地使用權處于相同位階的是城鎮建設用地使用權。兩者的目的都在于營建建筑物，為公眾居住所用。但是后者能夠在土地市場中自由流通，按照“同地同權”原則，農村宅基地使用權也應當可以投入流通領域。但現行的法律制度對兩種土地做區別對待。

3.有助于保護農民的土地財產權。現有宅基地實現流通的途徑，一種在于集體內部成員之間的轉讓。但由于申請新宅基地的無償性，加之農民手中無過多的貨幣資本，這種流通方式運用很少。絕對數量的宅基地入市，是通過土地征收而加以實現。而由于中國土地征收制度的缺陷，如公共利益界定不清、土地補償標準過低等。使得這一實現和保護公眾權益的制度本身演變為侵害農民土地財產權的工具。農民的土地權益受到公權力的威脅，卻無法自保。這也是當前農民對于農業生產缺乏干勁，農村土地閑置局面普遍存在的一大原因。如果農村宅基地可以進入市場，農民與其他主體處于平等位置，其土地財產權能夠得以充分實現。農民集體就能以土地所有者身份，以平等的市場主體與作為市場主體的土地使用者討價還價，在市場交易中獲得土地使用的市場價格，而不是補償價格，這樣農民就能得到比征收補償更多的對價利益，用于保障其基本生活和解決再就業的困難。

(二)從經濟發展層面看待

1.有利于保護耕地。有人認為，如果容許宅基地進入流通領域，城鎮居民到農村購置宅基地會使農村土地減少。但我則認為，只要我們嚴格控制農用地轉為建設用地這個關，嚴格遵守宅基地的原始取得程序，嚴格執行農村鄉鎮規劃和用地計劃，嚴格管理宅基地流通市場。通過制定法律、法規和政策來規范宅基地使用權市場行為，是能夠限制濫用耕地的行為。事實上，保護耕地的關鍵不是在于農村宅基地能否流轉，而是在于如何嚴格執行現有的法律制度。如果容許農村宅基地使用權流轉，應當對流轉的程序做嚴格的規定。嚴密的規定與切實的執行相結合，使得宅基地現行流轉中多申請、亂占地(尤其是耕地)的現象會被抑制，這對于當前日益稀缺的農用地將起到保護作用。

2.有利于盤活閑置農村宅基地，合理分配資源。當前，由于人均農村宅基地數量的超標，以及“空心村”的存在，使得存在大量農村宅基地閑置的局面。與此同時，由于城鎮化的快速發展，使得市場對于土地的需求越發激烈。但國家能夠提供的土地數量難以支撐市場的期盼。如果容許閑置的農村宅基地流轉，將有利于盤活閑置農村宅基地，有利于合理分配資源，提高土地使用效率。滿足市場的需要，緩解高額房價，實現經濟發展與保護耕地的矛盾。

3.有利于擴大農村居民融資渠道，發展農村金融。現代農業的發展，使得傳統的粗放式耕作方式無法在作物的產量、質量上有實質性提高。但農業專業化、規模化對于資金的要求很高，而農民所掌握的貨幣資本難以支付。因此，農村對于金融貸款的要求極為迫切，如果農村宅基地可以進入流通領域，農村居民可以獲得銀行貸款，實現農業或非農業領域開發，有利于增加農民財富，有利于農村經濟的發展，而金融機構也能夠進入農村市場，拓寬金融業務的發展空間。

三、如何完善農村宅基地使用權流轉制度

(一)立法規范農村宅基地使用權流轉

農村宅基地使用權作為一種用益物權，應當被加以利用，使之進入流通領域，發揮使用和收益的功效。因此，國家應當容許農村宅基地使用權在法律下進行流轉。農村宅基地使用權流轉的條件、方式、對象應盡快以法律形式制定出來。

1.流轉條件。納入流轉的宅基地應當具備以下條件:首先，流轉的農村宅基地使用權要符合土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，不能改變其用于建設住宅的用途;其次，農村宅基地使用權必須權屬合法，依法辦理了土地登記，有合法的土地權屬證書，以保證交易的安全;再次，必須經村農民集體同意，并報縣級以上地方人民政府的土地行政管理部門批準或備案，有利于國家對農村宅基地轉讓情況的宏觀把握和程序保障;最后，為防止土地交易雙方虛報流轉價格，應由有資質的評估機構根據所轉讓的宅基地的自然狀況、區位條件等實際情況確定流轉宅基地的價格。

2.流轉方式，包括以下六種。(1)出讓，指農村宅基地使用權人，通過買賣、贈與以及其他合法方式將農村宅基地使用權或附著物，一同或分別轉移至他人的過程。(2)租賃，指農村宅基地使用權人將宅基地使用權出租給承租方，承租方支付租金的行為。與農村宅基地買賣類似，租賃也可分為住宅連同宅基地使用權一起出租和單純出租宅基地使用權。(3)抵押，指農村居民可將宅基地使用權連同附著物向金融機構申請貸款。(4)置換，指“在承包責任制不變，可耕地總量不減，尊重農民意愿下，以宅基地換住房”，即政府在農村居民聚集區周邊建設小城鎮。按照置換標準，給予農民一套小城鎮住宅，農民放棄宅基地。原有宅基地通過統一組織復耕。實現了保護耕地、有效利用土地資源的目的。當前，在天津、上海、青島、貴陽等城市，“宅基地換房”這一流轉方式已開始實施。(5)入股，即農村宅基地使用權人將農村宅基地使用權作為資本，依法轉移給股份有限公司或者有限責任公司。農村宅基地使用權人喪失農村宅基地使用權，但享有股份以及基于股份產生的紅利。(6)拍賣，指在農村集體經濟組織主持下，眾多購買農村宅基地使用權的人通過集中競價的方式，與農村集體經濟組織訂立合同，購買農村宅基地使用權的行為。在農村宅基地使用權拍賣的基礎上，法律可以考慮賦予農村集體經濟組織對長期荒廢的宅基地及其附屬不動產進行強行拍賣的權利，以充分盤活宅基地價值。

3.流轉對象。不僅包括本集體組織成員，城(下轉136頁)(上接94頁)鎮居民應當被納入其中。

(二)建立農村宅基地使用權定期和相對有償使用制度

由于農村宅基地使用權可以跟隨房屋而被繼承，因此，只要房屋存在一日，農村宅基地使用權就不會消滅。但考慮到農村宅基地使用權作為一種用益物權，理論上不應當永久存在。加之由于繼承而形成的“一戶多宅”現象造成大量的宅基地閑置。改變農村宅基地使用權原有的“無限性”勢在必行。農村宅基地使用權的期限可以參照城鎮建設用地使用權的最長時限70年為限，自申請人申請批準后開始計算。

同時，實行農村宅基地使用權相對有償使用制度。如果本集體組織成員申請農村宅基地使用權，可以無償享有70年使用期限。當70年屆滿時，如果權利主體仍為本集體組織成員，其擁有的宅基地為一處且并無超過當地人均宅基地限額，當其申請續期時候，無須繳納費用。如果其擁有的宅基地超過當地人均宅基地標準時，需要交納與超過數額相當的使用費，否則多余宅基地將被收歸集體所有。城鎮居民或者非本集體組織成員想續期時，應向集體經濟組織交納宅基地使用費，可再次取得為期70年的宅基地使用權。

(三)建立合理的收益分配機制

由于現行的宅基地使用權制度是無償、無限期使用，宅基地使用權流轉收益大都歸于宅基地使用人所有，但宅基地屬于集體建設用地，集體作為土地的所有者，應當享有一部分土地收益。其次，農村宅基地能夠流轉，得益于國家對農村宅基地周邊基礎設施的投資行為。正是由于國家在前期投入大量的資金，才能夠使得農村宅基地的價值得以體現，使得流轉得以進行。因此，基于農村宅基地使用權流轉所得收益，應當在國家、集體、個人之間分配收益。但具體比例，應考慮各個地區實際情況，根據公平、效率原則，通過聽證會形式，在三方主體廣泛參與下制定。

(四)加快完成農村宅基地使用權登記

房地產登記的目的在于確權、明權、護權。現行關于農村宅基地糾紛案件，由于缺乏相關登記程序。使得農村宅基地使用權存在權屬混亂的局面。而中國城市土地的流轉已經具備了一套完備的管理體制，城市居民住宅合法登記，享有城市土地使用證和房產證，城市房屋在買賣和租賃等流轉過程中依據合法的登記程序，能夠保障交易的安全。因此，加快完成農村宅基地使用權登記不僅能夠對農村房產市場進行有效的監督和管理，同時在農村房產流轉過程中能保障房產所有人的合法權益，減少房產糾紛。

(五)規范宅基地使用權審批制度和程序

由于核準宅基地使用權的權力，往往被鄉鎮政府以及村集體濫用。所以，建議收歸宅基地審核權、批準權至縣級人民政府，減少中間環節。同時，建立宅基地申請和審批的公示制度，公示符合條件的申請人要接受公眾監督。