突發事件中政府信息公開的個案分析

摘要:突發事件中政府信息公開行為應符合信息公開的及時性、主動性、準確性、廣泛性原則。目前由于政府在突發事件中信息公開無具體、系統的法律可依，導致各地標準各異，致使個別當地政府遲報、謊報、瞞報、漏報信息的情況時有發生，為了規制這些不“民主、法治”行為，避免“不公開、不透明”行為引發政府信任危機，建議國家盡快制定《政府信息公開法》，統一突發事件中政府信息公開的內容、明確公開的主體、規范公開的程序。

關鍵詞:突發事件;政府信息;公開

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)07-0202-02

一、成都市“6·5公交車自燃事件”基本情況及其成都市人民政府信息公開行為歸納

6月5日上午8時02分，成都公交公司一輛車牌號為川A49567的9路公交車從天回鎮行駛至北郊三環路川陜立交橋下橋處發生燃燒，造成28人遇難，74人受傷。在這次突發性事件中，成都市政府共召開了五次新聞發布會:

在這些新聞發布會中，我們可以歸納得出以下信息:(1)信息發布負責主體。統一由成都市新聞發布處辦公室;(2)信息公開的主體。主要包括:成都市市長助理、政府新聞發言人、成都市公安交管部門、成都市公安局、成都市民政局、成都市衛生局、成都市交通委員會等等政府工作部門或職能機構;(3)信息公開的內容。成都市人民政府所公開的信息內容主要是依據《政府信息公開條例》與《國家突發公共事件總體預案》和《突發性事件應對法》等等法律、法規規定的要求進行的;(4)信息公開的程序。主要包括:政府信息公開的時限問題，成都市人民政府第一次新聞發布會是在6月5日上午10時40分，也就是事故發生后的兩個小時后;其后，根據事件的調查情況又陸續召開了四次新聞發布會;政府信息公開的方式包括舉行新聞發布會、接受記者采訪、政務網站(成都市人民政府網站)等等。

二、從個案到法理

在這起突發事件中，成都市人民政府的信息公開行為是符合行政機關在突發事件中信息公開的應然性要求的，在《信息公開法》的立法歷程中具有現實的指導意義

由于突發事件的特殊場域決定了其間政府信息公開應當具有及時性、主動性、準確性、廣泛性。成都市人民政府始終堅持“信息發布要及時、準確、公開、透明，政府的信息要領先社會信息”的指示要求:

1.符合信息公開的及時性要求。政府信息及時公開原則是指為了保障申請人盡快地獲取政府信息，行政機關應當在一個合理的期限內盡可能迅速地做出批準與否的決定，而不能拖延 [1]。在這起突發事件中，成都市人民政府在事件發生后50 分鐘，第一場新聞發布會準備工作就在事件處置現場展開，10時40 分在事發地附近一辦公樓內召開。之后針對群眾十分關注的問題，逐項進行梳理，認真調查核實，負責任地給予了準確、權威的說明，為消除社會猜疑、營造正面氛圍發揮了重要作用。

2.符合信息公開的主動性要求。行政公開在種類上可以分為法定公開、主動公開和依申請公開 [2]。鑒于突發事件的緊急性、影響廣泛性，以及事件處理的緊迫性，政府憑借其職權毫無疑問成為突發事件中信息的集中獲得者和主要生產者，因而主動公開信息成為必然的選擇。成都市人民政府通過“三天五頭”召開新聞發布會對社會熱議問題一一澄清，此積極主動的行為足以證明其信息公開的決心。

3.符合信息公開的準確性要求。信息公開的準確性，是指對于突發事件的時間、范圍、性質、危害及應對舉措等信息，政府應努力確保公開時做到準確和真實，避免誤導和偏見[3] 。成都市人民政府在三天中共召開五次新聞發布會，公開了突發事件的時間、范圍、性質、危害及應對舉措等信息。用“充分、有力”的證據一次又一次地平息各種“謠言”，從另一個側面反映了其公開的信息是符合準確性、真實性要求的。

4.符合信息公開的廣泛性要求。公開的廣泛性，是指政府對突發事件中的相關信息應在盡可能廣的范圍內全面公開，避免公開的不徹底和內容缺失。通過歷次新聞發布會的情況可以看出成都市人民政府其公開的內容詳情;公開的對象廣泛;公開方式多樣。

三、從細微構建宏大——用實證考證目前中國政府在突發事件中信息公開中存在的立法缺陷及完善之舉

目前，中國政府在突發事件中信息公開制度至少還存在以下幾個方面問題亟待完善:

1.制定《信息公開法》避免法律沖突。信息公開的法律依據散見于多部法律中，缺乏系統的立法規制，不同立法各自為政，難免會導致實際操作層面的困惑。雖然2009年12月深圳市出臺了《深圳市人民政府關于印發深圳市人民政府新聞發布工作辦法的通知》(《通知》)，該通知詳細地規定了在突發事件中，政府信息公開應堅持的原則、信息公開的主體、公開的范圍、程序等，但這些只是冰山一角，效力有限，只屬于適用于深圳市范圍內的地方政府規章。因此，為防止當前各地信息公開熱潮成為一場轟轟烈烈的信息公開“運動”，應當借鑒國外通用辦法，制定專門的《信息公開法》，并制定專章規范突發性事件下政府信息，以法律的形式對政府及其部門所負有的公開信息的義務以及違反義務所應承擔的責任進行明確的規定。只有這樣，才能形成信息公開的長效機制。

2.公開內容應詳盡。突發事件中行政信息公開的內容是信息公開制度中最核心的內容，因為它直接關系到行政機關對哪些信息具有法定的公開義務，法人、自然人對哪些信息享有知情權，從一定意義上說，信息公開的內容廣與深直接影響到政府在民主政治中的透明度?，F有的突發事件信息發布制度存在著內容簡單、范圍狹小、不夠細致、缺乏可操作性等許多不盡如人意的地方，給政府部門保留了太多的自由裁量空間，許多地方甚至以此為借口拖延、拒絕、阻撓信息發布，給突發事件的及時、有效管理造成了巨大阻力。鑒于此，目前在中國立法中應該首先明確規定“以公開為原則，不公開為例外”，最終再過渡到“信息公開制度存在不少例外，但是例外畢竟不能‘吃掉’規則”的狀態 [4]。

3.公開的義務主體應明確。筆者認為，在突發事件中政府信息公開的主體應當廣義的分為信息公開的責任主體和信息公開的形式主體。前者主要是強調誰對公開信息的真實性、合法性負責;強調誰是行政訴訟中的被告或行政復議中的被復議機關。而后者指信息公開的形式主體，由誰來公布突發信息，其是前者的被委托方或被授權方，一般為某某新聞發言人。目前，在突發事件中信息公開的主體在立法層面和實務中是不同的兩條路線的。首先，中國立法層面上就籠統的規定了信息公開的義務主體，而且各自規定不一。其次，在實際操作中，根據非典事件、“5·12”地震等突發事件來看，我們的通常做法是成立一個臨時指揮部來負責信息的發布，如，防治非典領導小組、防震減災領導小組等等。這種信息公開主體的多樣化必然會導致信息發布的權威性受損，甚至會出現單線作戰，按照自己的意志隨意發布信息的情況或被曝光是不真實的信息后，責任主體又不明確的情況。

鑒于此，筆者建議《信息公開法》就信息公開主體分為信息公開責任主體和信息公開的義務主體(狹義的信息公開主體)。前者統一由突發事件發生地或有領導處置權的人民政府負責，當然，考慮到發布信息的權威性、全面性，主要包括國務院、國務院工作部門以及縣級以上地方人民政府。后者可按照國際通行做法，統一建立為新聞發言人或新聞發言人辦公室。其是受信息公開責任主體的委托或授權而發布相關信息、接受媒體采訪，就某個熱點問題表明政府立場的一個機構 [5]。

4.公開的程序應統一。程序的意義在于連接目標與結果，所以，任何具體的社會目標和結果，如果離開了某一特定的程序都將無法實現和存在。所以，借鑒《通知》以及成都市人民政府在這次事件中的實際操作經驗，筆者認為，信息公開的程序應從以下幾個方面予以完善。首先是統一信息公開的時間:應借鑒《通知》規定在啟動事件處置預案120分鐘內發布已掌握的事件時間、地點、基本事實及現狀等基本信息，以保證迅速、保證與其他法律的統一;其次是明確信息公開的方式:在信息公開的方式上，我們重點研究“一種方式一個地域一類人群”。一種方式——網絡方式。中國網民總數達到3.6億人，移動電話7.2億戶。所以，政府要充分利用網絡覆蓋面廣、傳播速度快的優勢，利用政務網站、手機短信方式及時發布權威信息。一個地域——農村，信息、交通不便捷的地方;一類人群——視、聽等有障礙或老、幼、孕等弱勢群體。他們的知情權又該如何保障?在這里，我們可以借鑒《總體預案》通過廣播、電視、報刊、通信、信息網絡、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式盡可能廣地公開信息，對老、幼、病、殘、孕等特殊人群以及學校等特殊場所和警報盲區則應采取有針對性的方式發布信息;明確信息公開的審查方式:我們建議對于一般的信息我們采取信息的收集整理—信息內容的審核—信息公開的審批—信息的公開;對于重大的突發事件信息我們可以借鑒《通知》的相關規定，提請政府常務會審議，行政機關須事前對該事項實施后的公眾反響、社會輿情進行預測和評估，制定宣傳工作和公共關系工作方案，對新聞發布工作作出安排(必要時可經政府新聞發布工作主管部門核定并提出意見)，再報政府常務會議審議。政府常務會議審議重大事項，就相關事項的宣傳和公共關系工作提出的意見，交由政府新聞發布工作主管部門及相關部門執行。

參考文獻:

[1]王亞琴，王天星.論政府信息及時公開原則[J].北京市政法管理干部學院學報，2003，(4).

[2]陳振明.評西方的“新公共管理”范式[J].中國社會科學，2000，(6).

[3]鄧劍光.論政府信息公開的真實性原則——兩起“華南虎事件”的憲法法理思考[J].廣東社會科學，2009，(3).

[4]張千帆.政府公開的原則與例外——論美國信息自由制度[J].當代法學，2008，(5).

[5]楊寅.中國行政程序法治化:法理學與法文化的分析[M].北京:中國政法大學出版社，2001:39.[責任編輯 王曉艷]