論縣人大的立法權(quán)

摘要:在中國(guó)立法體制中，縣人大不享有立法權(quán)。從新農(nóng)村建設(shè)尤其是確保三農(nóng)持續(xù)發(fā)展的角度考察，確認(rèn)縣人大一定范圍的立法權(quán)，即與政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)相關(guān)的執(zhí)行性立法權(quán)，具有鮮明的時(shí)代意義。

關(guān)鍵詞:縣人大;立法權(quán);新農(nóng)村建設(shè)

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)07-0195-02

一、問題的提出

在中國(guó)現(xiàn)有的地方立法體系中，縣人大并不享有立法權(quán)。但根據(jù)學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，縣人大所發(fā)布的決議在內(nèi)容、表達(dá)方式尤其是實(shí)際效力與依法享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)所制定的法律或法規(guī)，并沒有實(shí)質(zhì)性差異 [1]。尤其是按照地方立法的理論，體現(xiàn)地方特色是地方立法應(yīng)當(dāng)遵循的一項(xiàng)基本原則，這意味著，從農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的角度考察，立法主體越貼近農(nóng)村社會(huì)，其所從事的立法行為的地方特色越有保障。由此，從發(fā)揮地方立法在促進(jìn)三農(nóng)持續(xù)發(fā)展、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的有序進(jìn)行的角度看，恢復(fù)和確認(rèn)縣人大一定范圍的立法權(quán)，就是十分必要的。

二、縣人大分享立法權(quán)的可能性

縣級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)不應(yīng)享有立法權(quán)，按照學(xué)者的解釋 [2]，主要是出于三個(gè)方面的擔(dān)心，一是中國(guó)公民的權(quán)利義務(wù)觀念薄弱，這意味著缺乏“必要的群眾性的民主與法制觀念以作為思想基礎(chǔ)”的立法活動(dòng)可能會(huì)背離民主與公平的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn);二是在目前農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化落后的情況下，讓縣一級(jí)行使立法權(quán)，“缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)”，使立法的科學(xué)性難以保證;三是中國(guó)地廣人眾各地很不平衡的情況，“決定了既要使地方享有立法權(quán)，又不能使立法權(quán)過于分散”，以防止“立法割據(jù)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

在筆者看來，上述考慮或擔(dān)心并不構(gòu)成否定縣人大分享立法權(quán)的充分理由。首先，群眾性的民主法制觀念的匱乏與立法的去民主性之間的關(guān)聯(lián)，并沒有因?yàn)槿∠h人大立法權(quán)而淡化，相反，它卻大量存在于中國(guó)地方立法實(shí)踐之中。實(shí)際上，在筆者看來，立法實(shí)踐中存在著的去民主性是中國(guó)地方立法甚至是整個(gè)國(guó)家立法制度建設(shè)中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注并加大力氣要盡快解決的現(xiàn)實(shí)問題，而這一問題的根本性解決要通過憲政體制至少是國(guó)家立法體制諸多方面的改革才能奏效，而不能想當(dāng)然地通過取消縣級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)立法權(quán)試圖獲得解決。其次，立法的科學(xué)性不僅體現(xiàn)為立法技術(shù)的先進(jìn)，更為關(guān)鍵的在于對(duì)社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律的準(zhǔn)確表達(dá)。就現(xiàn)階段縣人大立法能力而言，一方面，近年來法學(xué)教育規(guī)模的擴(kuò)大，為基層立法實(shí)踐輸送專業(yè)立法人才奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，破解了縣人大在立法理論知識(shí)和立法技術(shù)上的難題;另一方面，縣人大的“臨民”性質(zhì)使其對(duì)三農(nóng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況與客觀需求的實(shí)際體驗(yàn)與真實(shí)感受成為更高層次的立法主體所無法企及的獨(dú)享優(yōu)勢(shì)。再就“立法割據(jù)”的防范而言，中外立法實(shí)踐表明，立法權(quán)分散、混亂或者立法失衡的根源并不在于立法層次的多少，而在于立法主體結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性。一方面，我們并未看到西方國(guó)家因?yàn)榈胤搅⒎▽哟蔚脑龆喽霈F(xiàn)法治秩序混亂的局面;另一方面，中國(guó)的地方立法層次雖然僅限于省級(jí)和作為特例的市級(jí)，但由于一個(gè)省區(qū)或一個(gè)城市同時(shí)存在著多個(gè)法域的立法體制導(dǎo)致立法資源浪費(fèi)、立法權(quán)限不清、立法內(nèi)容沖突的亂象叢生，卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。因此，確認(rèn)縣人大的立法權(quán)并不是立法權(quán)分散的表現(xiàn)，更不是引發(fā)立法失衡或混亂的洪水猛獸。

三、賦予縣人大立法權(quán)的必要性

從新農(nóng)村建設(shè)尤其是確保三農(nóng)發(fā)展進(jìn)程中地方立法效能發(fā)揮的角度思考，賦予縣級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)立法權(quán)的必要性集中體現(xiàn)為以下幾點(diǎn):

一是為了維護(hù)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在新農(nóng)村建設(shè)中的戰(zhàn)略地位。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，縣域經(jīng)濟(jì)一直被人們看做是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和完備的基本區(qū)域單元，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在其中，工業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)濟(jì)共存但均以后者為主導(dǎo)。這意味著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心和著眼點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，或者說，縣域經(jīng)濟(jì)是中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題解決的突破口，更是貫徹“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略方針的立足點(diǎn)，因此，完善縣域經(jīng)濟(jì)管理，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，是促進(jìn)三農(nóng)發(fā)展、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的基本依托。再?gòu)纳鐣?huì)交往來看，作為持續(xù)存在時(shí)間最長(zhǎng)的一級(jí)行政區(qū)域，縣成為一個(gè)較為穩(wěn)定的文化地理單位和社會(huì)交往場(chǎng)域。從新農(nóng)村建設(shè)的角度分析，這意味著縣域應(yīng)當(dāng)成為新農(nóng)村建設(shè)所要求實(shí)現(xiàn)的三農(nóng)治理從統(tǒng)治向“善治”轉(zhuǎn)變的基本平臺(tái)，是政府探索和改進(jìn)社會(huì)管理和公共服務(wù)供給模式的實(shí)驗(yàn)基地。因此，為了加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理實(shí)踐中對(duì)政府權(quán)力的控制，確保新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中的各項(xiàng)政府行為能嚴(yán)格控制在法定的范圍與軌道內(nèi)，真正以三農(nóng)的持續(xù)發(fā)展而不是某些政府部門的管理便利為目標(biāo)指向，就必須賦予縣級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)一定范圍的立法決策權(quán)，以體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)地方政府權(quán)力運(yùn)行的民主性。

二是為了消除縣域之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差異與立法產(chǎn)品的可操作性之間的緊張關(guān)系。近年來，隨著地方社會(huì)事務(wù)的差異性、復(fù)雜性和特殊性的增強(qiáng)，以及中央對(duì)地方權(quán)力下放趨勢(shì)的日趨明顯，地方立法呈現(xiàn)出擴(kuò)張趨勢(shì);但另一方面，現(xiàn)有地方立法諸如立法產(chǎn)品的質(zhì)量低下尤其是缺乏可操作性等問題也日漸突出。究其原因，在筆者看來，還在于立法實(shí)踐中調(diào)研論證上的不充分。而這種地方立法調(diào)研論證上的不充分，除了可以歸咎于地方立法工作部門的工作作風(fēng)以外，在筆者看來，還應(yīng)當(dāng)注意立法實(shí)際工作部門在調(diào)研實(shí)踐尤其是三農(nóng)相關(guān)立法實(shí)踐中客觀存在的諸多困難。其中最突出的表現(xiàn)在于一個(gè)省區(qū)不僅其所轄面積大，而且各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)等方面存在著太大的差異。這不僅加大了地方立法調(diào)研的難度，更使省區(qū)一級(jí)的地方立法產(chǎn)品兼顧法制統(tǒng)一與規(guī)范的具體、細(xì)致或量化，鮮有可能。因此，無論是從充分發(fā)揮地方立法對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)范與保障功能這一特定的時(shí)代背景出發(fā)，還是從提高地方立法可操作性的角度考察，除了賦予更接近基層社會(huì)的政權(quán)機(jī)關(guān)以一定的立法權(quán)能之外，別無他法。

三是為了改變立法資源在城鄉(xiāng)社會(huì)中的不公平分配。“注重社會(huì)公平”是社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建的重要任務(wù)。按照西方學(xué)者的解釋，“社會(huì)公平的現(xiàn)代概念是:每個(gè)社會(huì)成員，僅僅因?yàn)樗巧鐣?huì)成員之一，就有權(quán)不僅享受其他成員所提供的個(gè)人生活所需，而且有權(quán)享受‘每一個(gè)人都想得到而實(shí)際上確實(shí)對(duì)人類福利有益的’一切好處和機(jī)會(huì)。” [3]具體到新農(nóng)村法制建設(shè)而言，三農(nóng)在立法過程中獲得與其他利益群體同等的利益表達(dá)機(jī)會(huì)，就是立法制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)社會(huì)公平價(jià)值的主要著力點(diǎn)。但在中國(guó)現(xiàn)行地方立法體系中，基于城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理上的特殊需要的考慮，中國(guó)現(xiàn)有包括4個(gè)直轄市、27個(gè)省(不包括臺(tái)灣省)和自治區(qū)的人民政府所在地的市、4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市、18個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市在內(nèi)的共計(jì)53個(gè)城市立法機(jī)關(guān)都擁有立法權(quán)，而專門的農(nóng)村政權(quán)如縣鄉(xiāng)人大或人民政府則不享有任何立法權(quán)。因此，為了改變這種立法資源在城鄉(xiāng)或工農(nóng)之間的不公平分配，就必須賦予作為農(nóng)村政權(quán)機(jī)關(guān)的縣級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)一定范圍的立法權(quán)，確保農(nóng)民和農(nóng)村社會(huì)在立法資源上的公平分享，促進(jìn)新農(nóng)村法制建設(shè)的有序發(fā)展。

四、縣級(jí)人大立法權(quán)的設(shè)置

為了防止地方立法的隨意和異化，在筆者看來，縣級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)所享有的立法權(quán)應(yīng)有一定的限制。

首先，縣級(jí)立法主體應(yīng)限于縣人大，而不包括縣級(jí)人大常委會(huì)和人民政府。之所以否認(rèn)縣人大常委會(huì)的立法權(quán)，一是考慮到現(xiàn)有的省區(qū)人大及其常委會(huì)已有較為充分的立法權(quán)限，有必要將縣級(jí)立法權(quán)限限定為縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重大事項(xiàng)，這種事項(xiàng)的立法權(quán)也當(dāng)然應(yīng)賦予更具有代表性的人大;另一個(gè)考慮是為了避免當(dāng)前難以遏制的省區(qū)人大常委會(huì)在地方立法中取代人大唱主角的尷尬境地，確保地方立法的民主性和嚴(yán)肅性。之所以否認(rèn)縣級(jí)人民政府的立法權(quán)，主要的考慮在于，根據(jù)現(xiàn)行《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定，縣級(jí)人民政府有權(quán)規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令，這種依法發(fā)布的行政措施、決定或命令以靈活性、針對(duì)性、具體性和適應(yīng)性為特長(zhǎng)，不適于體現(xiàn)為具有穩(wěn)定性、普遍性和抽象性的規(guī)范性法律文件;同時(shí)，這種設(shè)計(jì)也有利于發(fā)揮縣級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)人民政府抽象行政行為的監(jiān)控。

其次，縣級(jí)立法主體不包括縣級(jí)市和市轄區(qū)的人大或人民政府。按照“城鄉(xiāng)分治”的地方政權(quán)設(shè)置模式，縣級(jí)市的轄區(qū)面積和人口數(shù)量大致等同于市轄區(qū)的規(guī)模，尤其是按照將其設(shè)置成真正的城市行政區(qū)域的思路，縣級(jí)市區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理問題將朝著簡(jiǎn)化的方向發(fā)展。因此，為了防止立法資源的浪費(fèi)，對(duì)于縣級(jí)市或市轄區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理上的重要問題可由更高級(jí)別的政權(quán)機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)予以規(guī)范。

再次，縣人大所享有的立法權(quán)應(yīng)限于對(duì)省區(qū)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的執(zhí)行性立法。執(zhí)行性立法是一種將一般性的內(nèi)容稍顯含糊的法律規(guī)范轉(zhuǎn)化為更有針對(duì)性的內(nèi)容也更為確切的立法活動(dòng)。與其他形態(tài)的地方立法相比，執(zhí)行性立法不僅要以事先存在相應(yīng)的地方性法規(guī)的存在為前提，還要求其內(nèi)容不得創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利或義務(wù)，因而其立法過程中的自由裁量幅度更為狹窄。這與強(qiáng)調(diào)縣級(jí)立法用以克服和解決前述的省區(qū)地方性法規(guī)在縣域缺乏可操作性弊病的立法權(quán)分配宗旨是高度一致的;當(dāng)然，這樣，也有助于防止縣級(jí)立法權(quán)的濫用。

最后，作為縣級(jí)人大立法權(quán)限范圍的應(yīng)主要限于社會(huì)管理與公共服務(wù)。新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮需以其職能的轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤幔@種職能轉(zhuǎn)變尤其是以強(qiáng)化政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)為關(guān)鍵和重點(diǎn)。很顯然，這兩項(xiàng)政府職能更強(qiáng)調(diào)地方性和具體性，適合更低層次的縣級(jí)立法調(diào)整。因此，縣級(jí)人大的立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)結(jié)合本縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)、傳統(tǒng)文化影響、主流價(jià)值觀念等方面的現(xiàn)實(shí)狀況和三農(nóng)發(fā)展的未來前景，對(duì)省區(qū)人大及其常委會(huì)制定的各項(xiàng)地方性法規(guī)中有關(guān)社會(huì)管理和公共服務(wù)的法規(guī)或內(nèi)容做出更具體、更具有地方特色的規(guī)定，確保地方性法規(guī)得以發(fā)揮切實(shí)有效的法律調(diào)整作用。

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