中國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出存在的問(wèn)題及完善建議

摘要:在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，由于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性和特殊性，實(shí)行財(cái)政支農(nóng)政策是十分必要的。通過(guò)對(duì)中國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出的分析，發(fā)現(xiàn)其存在著支出總量不足、支出結(jié)構(gòu)不合理以及支農(nóng)管理體制不完善等問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題，給出了加大財(cái)政支農(nóng)總量、調(diào)整支農(nóng)結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)體制等建議。

關(guān)鍵詞:財(cái)政支農(nóng)總量;財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu);財(cái)政支農(nóng)體制

中圖分類號(hào):F81文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)07-0017-02

財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出即為“財(cái)政支農(nóng)支出”，廣義上包括支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)林水利氣象等部門(mén)的事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)、各種補(bǔ)貼與補(bǔ)助等。

農(nóng)業(yè)發(fā)展存在著供給彈性與需求彈性的不對(duì)稱、比較效益較低，受自然條件制約，生產(chǎn)周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大以及地區(qū)之間農(nóng)業(yè)資源稟賦存在較大差異等特點(diǎn)。農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、特殊性和弱勢(shì)性使得在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，有必要實(shí)行財(cái)政支農(nóng)政策。這也是發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要措施和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)人口眾多的國(guó)家，就更要實(shí)施合理的財(cái)政支農(nóng)政策。

中國(guó)的財(cái)政支農(nóng)支出是中國(guó)財(cái)政支出的重要組成部分，隨著中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村偉大事業(yè)的深入開(kāi)展，以及黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的重視，中國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出的規(guī)模逐漸變大，財(cái)政支農(nóng)支出在發(fā)展農(nóng)業(yè)、致富農(nóng)民和繁榮農(nóng)村所起到的作用也日益顯現(xiàn)。然而，通過(guò)對(duì)中國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出現(xiàn)狀的分析，我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出存在著支出總量不足，支出結(jié)構(gòu)不合理，支農(nóng)管理體制不完善等問(wèn)題。

一、財(cái)政支農(nóng)支出存在的問(wèn)題

1.政府財(cái)政支農(nóng)資金投入總量“不足性”。盡管近年來(lái)政府財(cái)政支農(nóng)資金投入的增長(zhǎng)幅度較大，但與中國(guó)農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。雖然中國(guó)的財(cái)政支農(nóng)支出的絕對(duì)規(guī)模擴(kuò)張了，但其相對(duì)規(guī)模卻沒(méi)有明顯改善，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到我們財(cái)政支持三農(nóng)的現(xiàn)實(shí)需求，規(guī)模與現(xiàn)實(shí)需要存在較大差距。

首先，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的增長(zhǎng)速度，大多數(shù)年份里都低于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)速度，不能實(shí)現(xiàn)《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的增長(zhǎng)要求。其次，1980年以來(lái)，中國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比重呈逐步下降趨勢(shì)，從1980年的12.20%下降到2006年的7.85%，下降了4.35個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)也表現(xiàn)出較強(qiáng)的周期性波動(dòng)，反映出財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度缺乏持續(xù)性。此外，1987—2006年間國(guó)家財(cái)政用于支農(nóng)的支出比例在7.12%～10.7%之間，而1987—2008年間中國(guó)農(nóng)業(yè)GDP占全國(guó)GDP比重都在10.92%以上，可見(jiàn)中國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)GDP占全國(guó)GDP的比重。

2.政府支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)存在諸多的“不合理性”。一是農(nóng)林水氣等部門(mén)事業(yè)費(fèi)支出居高不下，增長(zhǎng)速度明顯;該項(xiàng)事業(yè)費(fèi)中用于人員供養(yǎng)及行政開(kāi)支的部分比重偏高，并且增長(zhǎng)很快。二是政府財(cái)政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開(kāi)支部分大體維持在70%左右，而用于建設(shè)性的支出比重不高。三是在財(cái)政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，用于大中型帶有社會(huì)性的水利建設(shè)比重較大，而農(nóng)民可以直接收益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小。四是在政府農(nóng)業(yè)投入中，一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等，或者沒(méi)有財(cái)政立項(xiàng)支持，或者缺乏足夠的投入保障。五是財(cái)政支農(nóng)支出中用于農(nóng)業(yè)科技的投入數(shù)量小、比重低，對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展方面的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯。

3.政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制“不完善性”。從中央和地方財(cái)政承擔(dān)農(nóng)業(yè)投入的結(jié)構(gòu)看， 大多以地方財(cái)政的投入為主。地方財(cái)政一直占據(jù)著財(cái)政支農(nóng)支出的主體地位，說(shuō)明中國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。從世界各國(guó)中央財(cái)政支農(nóng)支出的份額看，許多國(guó)家中央財(cái)政在財(cái)政支農(nóng)中擔(dān)負(fù)著主要責(zé)任，比較而言，中國(guó)中央政府財(cái)政承擔(dān)的財(cái)政支農(nóng)職責(zé)偏小。

當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在著財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不清問(wèn)題。中央和地方支農(nóng)支出的責(zé)任劃分涉及到政府與市場(chǎng)邊界的清晰界定以及各級(jí)政府職能的合理劃分，難度較大。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是中央政府的事權(quán)，也是地方政府的事權(quán)。什么項(xiàng)目應(yīng)由中央政府投資，什么項(xiàng)目應(yīng)由地方政府投資，對(duì)此沒(méi)有明確的界定。這種體制增加了資金安排使用過(guò)程中的隨意性，地方政府想方設(shè)法把支農(nóng)職責(zé)壓在中央一級(jí)。

財(cái)政農(nóng)業(yè)支出實(shí)行分塊管理，部門(mén)分割嚴(yán)重，有限的資金不能形成合力。目前政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入渠道較多，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出分部門(mén)管理，這種管理模式存在的問(wèn)題是，不同渠道的投資在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面有相當(dāng)程度的重復(fù)和交叉，但由于分屬不同部門(mén)管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協(xié)調(diào)不夠、重復(fù)投入等問(wèn)題。這種體制造成了政府各部門(mén)之間職責(zé)不清，多頭管理，力量分散，不利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)，不能形成合力。

二、完善財(cái)政支農(nóng)支出的政策建議

1.加大財(cái)政支農(nóng)力度，健全支農(nóng)資金增長(zhǎng)機(jī)制。增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，這是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入增加的必要條件。增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，既要求財(cái)政不僅要在支農(nóng)絕對(duì)數(shù)量上保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，也要在相對(duì)增長(zhǎng)率上保持穩(wěn)定增長(zhǎng)?？紤]到目前中國(guó)財(cái)力規(guī)模的實(shí)際情況，不可能像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣進(jìn)行大規(guī)模的財(cái)政支農(nóng)，但中國(guó)財(cái)政支農(nóng)力度至少要符合中國(guó)《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的“國(guó)家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)高于經(jīng)常收入的增長(zhǎng)幅度、從預(yù)算外籌集資金建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、水利建設(shè)基金等專項(xiàng)基金” 。一是切實(shí)保證國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)資金投入的法定增長(zhǎng)，財(cái)政支農(nóng)資金的增量要高于上年，并加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行。二是各級(jí)財(cái)政都要增加對(duì)三農(nóng)的投入。中央和省級(jí)財(cái)政要增加對(duì)農(nóng)業(yè)的資金投入， 同時(shí)在完善省以下財(cái)政體制的基礎(chǔ)上， 市縣財(cái)政也要逐步增加支農(nóng)資金投入。三是新增支出要向農(nóng)村傾斜。做到財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村，國(guó)家基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村， 政府征用土地出讓收益主要用于農(nóng)村。

2.優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)村公共品的供給。一是加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入占財(cái)政支農(nóng)資金的比例。在中國(guó)農(nóng)村缺少常年積累的公共投資，水利電力、交通、通訊等設(shè)施需要政府的投資來(lái)完成的地方很多，應(yīng)重點(diǎn)辦好“水、路、電、氣”等與農(nóng)民群眾利益直接相關(guān)的大事，繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資力度。二是注重對(duì)農(nóng)業(yè)科技研究、引進(jìn)和推廣的投入。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)科技化是加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要力量，注重對(duì)農(nóng)業(yè)科技研究、引進(jìn)和推廣的投入，提高農(nóng)業(yè)的科技含量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。國(guó)家應(yīng)將財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入按照占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例以法律的形式固定下來(lái)，各級(jí)政府每年按規(guī)定不低于規(guī)定的比例撥出一定數(shù)量的資金用于農(nóng)業(yè)重點(diǎn)科研基地和農(nóng)業(yè)重大科技工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)推廣和服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)信息體系建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化，對(duì)于用于農(nóng)業(yè)科技方面進(jìn)行必要的梳理整合，集中力量支持重大和重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科技成果的研究、引進(jìn)和推廣。三是加大財(cái)政支農(nóng)資金對(duì)農(nóng)村教育投入力度，財(cái)政支農(nóng)資金重點(diǎn)保障落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育。普及農(nóng)村義務(wù)教育，培養(yǎng)新型農(nóng)民是提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，最終提高農(nóng)村居民收入。財(cái)政支農(nóng)資金要支持培訓(xùn)新型農(nóng)民，在農(nóng)村財(cái)政大力支持開(kāi)展農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者職業(yè)教育和科普教育，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的科技文化素養(yǎng)和技能水平。

3.財(cái)政支農(nóng)方式要?jiǎng)?chuàng)新，提高財(cái)政支農(nóng)效率。一是整合財(cái)政支農(nóng)資金。重點(diǎn)是以縣為主推進(jìn)支農(nóng)資金整合。通過(guò)制定農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)支農(nóng)資金整合， 以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目打造支農(nóng)資金整合的平臺(tái)， 通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施帶動(dòng)支農(nóng)資金的集中使用。以發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品為抓手， 打造生產(chǎn)類和產(chǎn)業(yè)類資金的整合平臺(tái)。成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人的支農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，形成在同一項(xiàng)目區(qū)資金的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、互補(bǔ)和各有關(guān)部門(mén)按職責(zé)分口管理的“統(tǒng)分”結(jié)合的工作聯(lián)系制度。二是事后獎(jiǎng)勵(lì)。農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)完成國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的項(xiàng)目后，政府給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，這種事后獎(jiǎng)勵(lì)不但對(duì)先進(jìn)者有激勵(lì)作用，又能起到示范作用，而且防止虛報(bào)冒領(lǐng)，挪用財(cái)政支農(nóng)資金的現(xiàn)象。三是對(duì)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)。為了增加財(cái)政支出透明度，提高財(cái)政資金使用效率，可以對(duì)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)。

4.要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督的力度。首先，加強(qiáng)地方人大和上級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)支農(nóng)資金的投入及管理的監(jiān)督與審查。為避免地方和基層財(cái)政部門(mén)擠占、截留、挪用項(xiàng)目資金，財(cái)政部門(mén)應(yīng)積極完善逐級(jí)撥款制度，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)財(cái)政部門(mén)資金的審計(jì)和監(jiān)督，確保資金及時(shí)足額到位。其次，改革和完善立項(xiàng)及資金分配辦法。立項(xiàng)時(shí)要引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公開(kāi)招標(biāo)，擇優(yōu)扶持，同時(shí)建立健全項(xiàng)目執(zhí)行及資金使用的激勵(lì)，獎(jiǎng)懲及風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等。今后一個(gè)時(shí)期尤其要在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理改革方面下工夫，要引進(jìn)推廣招標(biāo)投標(biāo)、項(xiàng)目預(yù)算、集中支付、政府采購(gòu)、報(bào)賬制、公告制、專家或中介機(jī)構(gòu)評(píng)估等科學(xué)管理的措施，從而切實(shí)有效地提高財(cái)政支農(nóng)資金效益，發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策作用。

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