關于科技管理系統性的探討

任何事物都是以系統的方式而存在，系統具有“結構性、層次性、開放性、整體性”四個特征。在對科技管理系統的“開放性、整體性、層次性、結構性”進行分析的過程中，探討了科技管理系統的構成框架和調整思路

任何事物都不是孤立存在的，總會和某些緊密聯系的事物構成一個相對獨立的系統，系統性是事物存在的一個基本方式。“管理的系統方法”指“將相互關聯的過程作為系統加以識別、理解和管理”，該方法不僅是ISO9000族質量管理體系的八項原則之一，同時也是所有管理工作的原則之一[1]。科技管理同樣是以系統的方式存在，科學分析其結構和規律，對于認識科技管理系統中存在的問題進而提出針對性的改進措施具有重要意義。

1. 系統的特征

現代系統科學認為，系統具有如下特征:

(1)結構性， 指組成系統的諸要素及其相互結合的方式。任何系統都有相對穩定的結構，系統的結構性要求我們優化結構，以實現整體的最佳功能。系統的結構性是影響系統的整體性功能發揮的關鍵因素。

(2)層次性， 指系統和要素(子系統)之間的地位、等級和相互關系。多數系統都可以再細分成若干子系統，從而形成一張具有層次的系統網。系統的層次性要求我們重視其動態有序性，以保持結構的相當穩定性。

(3)開放性， 是指系統與周圍環境的關系。系統是相對的而不是絕對的，是受周圍環境影響而不是孤立于周圍環境的，系統的開放性要求我們重視并善于利用外部條件，努力創造良好的外部環境。

(4)整體性， 是指系統和要素的關系。 系統最顯著的特征是整體性，系統不是組成要素的機械堆積，而是有機地組織起來的，要素之間通過相互聯系和相互作用，產生出某種協同效應，形成了特定的結構，這樣就會使系統在復雜的相互作用中表現出統一性和協同性，從而使系統表現出整體性的功能。系統的整體性要求我們觀察和處理問題要著眼于有機整體[2]。

2.科技管理的系統性

科技管理可以形成一個系統，這點容易達成共識，但科技管理系統的構成要素、各要素之間的層次與作用形式、科技管理系統與外部環境之間的關系、科技管理系統的整體性功能如何有效發揮等問題就是“仁者見仁、智者見智”了。本文嘗試從系統的“四性(開放性、整體性、層次性和結構性)”出發來探討科技管理的系統性。

2.1科技管理系統的“開放性”

科技管理系統是社會管理系統中的一個子系統，依據“開放性”特點，科技管理系統不會是“風吹不透雨打不透的象牙塔”，必然會受到社會管理系統中其他子系統所營造的外部環境的影響，對其外部環境狀況具有直接影響的子系統有:行政管理、教育管理、經濟管理、國防管理，行政管理和教育管理的影響主要作用于“人”而經濟管理和國防管理的影響主要作用于“項目”。行政管理系統在維系政府機關運轉的同時還引領著社會核心價值觀和道德規范的建設，科技界的一些不端行為如責任感弱、損公肥私、弄虛作假、個人利益至上、浮躁浮夸等，其根源就在于社會核心價值觀和道德規范的弱化或缺失，因此解決科技不端行為除了科技管理系統自身的努力之外，決不可忽視行政管理系統的影響，欲治民先治官，官員和政府是社會道德建設的倡導者、維護者和表率者。科技水平的競爭在一定程度上表現為科技人員水平的競爭，而教育管理系統對于科技人員的智力開發、道德培養、科學精神培養起著至關重要的作用，科技水平和教育水平往往是相稱的，沒有高水平的教育很難有高水平的科技，已有不少專家在反思我國的教育體系、在思考為建設創新型國家教育應該如何改革。經濟建設和國防建設是科技活動的最終目的，需求牽引往往是科研項目立項所首要考慮的問題，因此需求調查的深度、對需求的科學分析、申請項目對解決需求的關聯度、預期成果對解決需求的滿足度是影響立項效果的關鍵。科技成果惟有經過應用才能發揮其最終價值，應用時經濟建設往往是“經濟性優先”而國防建設往往是“先進性優先”，多數科技成果是通過企業的生產而得到應用的，因此“產研一體”和“產研結合(或產學研結合)”必然是最有效的兩條途徑。“產研一體”的關鍵在于保護企業開展科技活動的積極性和收益，對企業的科技活動進行減免稅或貸款擔保、保護企業的知識產權，維護公平合理的市場秩序等都是有效措施，也可直接對企業的研發活動進行經費補助，但應注意:合理界定政府資助領域和范圍、準確選擇最優受資助單位、準確審核自籌經費、合理劃分最終權益等。“產研結合”的關鍵在于生產單位、研究單位和研究人員能夠有合理的利益分配，利益分配需要建立在對科技成果的成熟度準確評估、對科技成果經濟價值的準確評估和對科研人員個人貢獻的準確評估基礎上，而充分利用互聯網的強大溝通能力，促使產研直接聯系與結合要比科技管理部門牽線搭橋更簡單、有效。

2.2科技管理系統的“整體性”

“整體性”要求從整體的高度來考察和把握科技管理系統，不能“只見樹木不見森林”，需要對組成科技管理系統的要素進行有機整合而不能機械堆砌。國家中長期科學和技術發展規劃綱要 (2006━2020年)所指出的“各方面科技力量自成體系、分散重復，科技宏觀管理各自為政” 的問題，其根源就在于“科技管理系統的整體性不完善”。

從整體性的高度來衡量，國家開展科技活動的目的可歸納為5個方面:保持經濟的繁榮和持續發展、保障國家安全、提高國民的健康水平、提高社會管理的能力、探索自然規律增加人類知識，據此需開展民用科技、國防科技、醫療科技、人文與社會科學、純基礎自然科學等5個方面的研究，這5個方面的研究工作各自有一些獨特之處，如:民用科技的經濟優先和利益專有性、國防科技的性能優先和保密性、純基礎自然科學的探索性和公開性、醫療科技的社會福利性、人文與社會科學的復雜性和結果的半主觀性，等等，從而造成管理方法和側重點也會有所不同，考慮我國現有的科技管理體系和管理水平，若設置5個國家科技管理部門:科技部、國防部、衛生部、國家社會科學基金委員會(目前設置有“全國哲學社會科學規劃辦公室”)、國家自然科學基金委員會分別對應管理5個方面的科技工作，現有各部委的科技管理職能按以上5個部門進行歸集，科技部等5個科技管理部門嚴格按照界定的范圍來管理，會使得國家科技管理部門的分工更明確、管理更有針對性也更有效。目前存在一種趨勢:原來的非科研管理部門積極向國家爭取設置科研計劃渠道，而原有的科研管理部門積極向外拓展管理范圍，在一定程度上造成了管理混亂和管理交叉，影響了管理的效率和效果。為加強5個科技管理部門之間的統籌和協調，可在國務院成立國家科教領導小組的日常辦事機構——國家科教工作辦公室，作為國家頂層科技管理機構，負責編制國家的基本科技政策、審核國家科技發展規劃、統籌全國科技資源、協調管理部門爭議等，其主任也可叫做國家科技顧問。國防科技目前主要集中于隸屬于中央軍委的總裝備部和隸屬于工信部的國防科工局，若能都集中于國防部，總裝備部只負責提出裝備建設的需求和采購，則基本上所有的國家科技管理職能都歸集于國務院的管理范疇，對于科技管理系統的整體性和軍民科技的融合是很有益處的。

為提高國家科技發展規劃的宏觀性和科學性，由中國科學院和中國工程院以兩院的院士為主直接編寫科技發展規劃(中國社科院編制社科發展規劃)要比科技管理部門組織專家編寫或科技管理部門層層布置分解規劃編制任務而后進行匯編更有效、更宏觀。為提高規劃的科學性，規劃的周期宜固定化，如每10年一個“中長期規劃”、每5年一個“XX五規劃”，規劃周期的固定有利于合理安排規劃編制時間和準確評估規劃實施效果，規劃應從國家的需求和經費規模層面落實“有所為、有所不為”的精神，不能大而全，同時科技管理部門應配合做好需求調查(經濟、國防、醫療等領域)和國內研究現狀收集(尤其是已資助項目的進展和結果)，以提高規劃的針對性和科學性。

科技部等5個科技管理部門依據“XX五規劃”來編制項目申報指南，此時科研單位可以通過“項目建議書”的形式向管理部門提出建議列入指南的項目，科技管理部門審核認可的項目可列入項目申報指南草案(數量不宜太多，只起查遺補缺的作用)，指南草案經規劃編制部門審核認可，然后公開發布或在保密許可的最大范圍內公布，盡量減少定向發布的項目，盡量避免某些科研單位在規劃和指南中已事先“跑好馬、圈好地”的情況，以保證申請的公平性，科研單位依據項目申報指南填寫申請書進行項目申請。該項目申請流程類似于目前國家自然科學基金委的項目申請流程。

從科技管理部門的科技預算來確定國家的整體性的科技經費需求是不容易的，因為科技預算中必然要包括開展RD活動的經費，而RD活動所具有的不確定性必然會造成所需經費的不確定性，并且其不確定性的程度是較難估計的[3]。部門預算又往往建立在對基層科研單位預算的審核匯編基礎上，而基層科研單位的科研項目預算往往大又全，準確審核十分不易。既然從部分到整體不容易確定國家RD活動需要的經費，那就反其道而行之，從整體到部分地確定國家RD活動需要的經費，也就是從中央政府的財政預算支出中直接按一定比例確定RD活動所能提供的經費額度，然后按照一定比例分配給科技部、國防部等5個科技管理部門，由這5個部門依據各自的指南進行二次分配，省級地方政府也可按此方法確定本地區RD活動的經費籌集額度，而后由科技廳通過項目資助來分配。

2.3科技管理系統的“層次性”

2.3.1管理的層次性

科技管理具有層次性，宏觀科技管理和微觀科技管理是比較容易想到的層次，宏觀一般指國家層面的，微觀一般指科技機構層面的，而省(部)級層面的管理，可以稱之為中觀科技管理。地市和縣級的科技活動以信息收集和成果推廣為主，自主確定和支持開展的RD活動較少，不單獨作為一個層次來討論。關注科技管理系統的層次性，也就是要識別宏觀、中觀與微觀科技管理各自的定位以及分析三者之間的關系。

宏觀科技管理集中于:國家科技發展戰略的確定，國家科技管理政策的制定，國家科技發展規劃的制定，科技管理系統與其他管理系統之間的協調，資助對國家發展具有重大意義的科研項目，推進科技成果的使用和知識產權的保護，進行國際交流與合作等。

中觀科技管理集中于:確定本地區的科技發展戰略和規劃，制定本地區的科技管理制度，獨立資助或配合國家資助本地區的特色科技或優勢科技領域，科技需求的調查以及科技成果的推廣應用等。

微觀科技管理集中于:充分發揮科技人員的積極性和創造性，組織項目的實施，保障項目按時保質保量地完成，收集本單位的科技成果，促進科技經費的高效使用等。

宏觀與中觀的協調:除科技部等5個科技管理部委外，其他部委不再付予設立科技計劃直接向財政部申請經費的權利，可在其內部設置科技聯系司(處)，負責本部門的科技需求調查、科技成果推介、科技成果經濟性評價等工作。財政部也不再直接對科研單位的財政補助收入和運行費進行審批，由科技部等5個科技管理部門審批報財政部撥付，而經費由財政部經國庫撥付系統直接撥給科研單位。為提高各部委管理的科學性和有效性，各部委可下設若干研究型事業單位，在其行政預算經費中預留一定科研費用，用于開展本部委的發展戰略、規劃和政策等方面的軟科學研究。

宏觀與微觀的協調:宏觀應為微觀的管理活動創造有利的外部環境，不要過分干預微觀的管理工作，尤其是科研活動的具體實施過程;宏觀的任務到微觀后往往是分解落實的，宏觀對科研項目的檢查以“合唱”為主，而微觀對科研項目的檢查應以“獨唱”為主，惟有“單獨吹芋”才能使“南郭先生”無處藏身。宏觀不能將規劃或指南編制任務交給微觀(有將規劃委托基層科研單位的情況)，編制過程中適當聽取微觀意見，但應堅持宏觀的絕對地位;宏觀應注意收集微觀在政策執行中存在的問題與建議，并適時進行修訂;微觀實施的制度應完備并符合宏觀的有關政策，必要時可采用微觀向宏觀備案管理制度的方法。中觀與微觀的協調和宏觀與微觀的協調相仿，為加強不同層次之間的聯系并提高管理效率和效果，應注重采用信息技術(如計算機輔助管理技術，簡稱CAM)。至于宏觀是否需要一定經過中觀來管理微觀的問題，可具體問題具體分析，但原則是“盡量減少管理層次”，過多地將時間和精力花費在中間環節是不可取的。

2.3.2經費的層次性

宏觀資助經費可主要分為四類:科研項目資助經費、條件建設項目資助經費(購置大型設備、技術改造、工程建設等)、財政補助經費(主要用于補助職工經費與離退休經費)、科研事業費(包括大型設施運行費、公共開支、單位自主科研費、房屋維修等)。在給予科研單位一定自主科研經費的同時，取消宏觀層面部分小基金項目(如主任基金、預先研究基金等)的資助計劃、減少部分小項目(如自然基金面上項目)的資助數量，小項目由科研單位利用自主科研經費自行資助。宏觀層面不再采用杰出青年、創新團隊等人才資助計劃，其資助計劃納入按項目資助計劃，而微觀可以設置人才資助經費，用于新引進人才的啟動經費和優秀人才(團隊)的配套經費，由科研單位自主確定對人才或團隊的支持。

科研項目資助計劃可按資助金額分為:一般、重點、重大、專項(自然基金和社科基金可不設專項)四個級別，一般項目周期不超過3年，其他項目3-5年;明確各級別的經費控制額度，有助于提高申請時的針對性和準確性，如一般項目經費不超過200萬，重點項目經費不超過1000萬，重大項目經費不超過5000萬(自然基金和社科基金項目的資助額度可相應減半)，而專項項目經費一般不超過2億，除非是象大飛機這樣的項目。大項目一定是有機、緊密結合而成的，不能是一堆小項目拼湊成的。科研項目的經費資助額度過大，容易和條件建設項目資助計劃沖突，因為科研項目的經費需求多往往是由購置大型設備或進行技術改造造成的，科研項目和條件建設項目適當分開并協調配合對于資金的使用和管理是有益的。

2.3.3科研機構的層次性

我國科研單位有2萬多個，不進行分層區別管理，眉毛胡子一把抓，勢必影響管理的效果，目前實施的國家(國防)重點實驗室、國家實驗室制度，由于實驗室和依托單位的關系不易理順，造成依托單位的管理更加復雜化了，可仿效美國設立國家研究機構、省部研究機構、高校研究機構、企業研究機構、自營研究機構等。教育部的管理集中于教育方面，高校內的研究項目直接對其提供資助的部門負責。中科院在其科技管理職能與科技部合并后，下屬科研機構或轉變為國家研究機構或轉變為省部研究機構或企業研究機構。不同類別的研究機構實行區別管理，在人事方面、項目方面、待遇方面、自主權等方面實行不同的策略。

2.4科技管理系統的“結構性”

在探討了科技管理系統的開放性、整體性、層次性的基礎上，可以對科技管理系統的結構性進行探討，科技管理系統的結構性主要需解決科技管理的機構、層次和關系。科技管理系統的結構很復雜，若想考慮全面并不容易，本文主要圍繞RD活動的管理做些嘗試。

依據前文劃分的五個科技管理方面，需要對現有的科技管理機構和職能進行調整，如:中科院的科技管理職能并入科技部，科技部醫療科技管理職能劃歸衛生部，科技部的軟科學管理職能和國家自然基金委管理學部職能劃歸國家社會科學基金委員會，國防科工局軍工科技管理職能和總裝備部科技管理職能劃歸國防部。

為加強各部科技管理活動與經濟建設或國防建設的銜接，科技管理部門的內部機構可按應用領域來設置，如科技部下設能源科技司、農業科技司、高新技術司等，國防部下設空軍裝備司、海軍裝備司、二炮裝備司、通用裝備司等。為加強科技成果的收集、交流、評估和推廣，在各科技管理部門設置專門的成果管理機構是必要的。若將科協承擔的學會管理職能、學術交流職能、科普職能統一納入科技部(廳)的管理范圍，也許更有利。

基于對科技管理系統的開放性、整體性、層次性、結構性探討的基礎上，繪制為圖表1。

3. 科技管理系統的國際可比性

科技管理活動在各個國家之間具有一定的共性，因此科技管理系統具有一定的國際可比性，但一定應注意各國國情的不同，不可盲目照搬國外的某些做法，拿來使用時應注意和我國國情結合。如美國國家科學基金會成立于1950年，在此之前可以說沒有歸口的科技管理部門，科技管理分散在國防部、能源部、國家航空航天局、衛生部等部門，而我國已有科技部、基金委、科工局、中科院等專門科技管理部門，再將科技管理職能分散到其他部門，可能會使“重復投資、分散投資、部門分割”的問題變得更嚴重。另外美國的政府機構組成比較固定而且其管理水平尤其是經費的預決算管理水平較高，并且其社會的誠信水平和保障水平也較高，忽視這些差異的比對和參照是不妥當的。

4. 結論

科技管理是一個有機的系統，具有“開放性、整體性、層次性、結構性”四個特征，對其四個特征和國際比對性進行分析有助于了解我國現行科技管理體系的弊端，進而有針對性地提出調整思路以提高科技管理的能力和水平。

[1] 2006年中國質量協會.全面質量管理(第二版)[M].北京:中國科學技術出版社，2006年，P28.

[2] 欒玉廣.自然辯證法原理[M].合肥:中國科技大學出版社，1997年

[3] 宋永杰 李金英，科研活動的不確定性及其管理 ，科學與科學技術管理，天津，2009年，第5期增刊，P62.[J]