論我國工業遺產保護法律制度的構建

[摘 要]工業遺產是我國寶貴的文化遺產，其歷史、科技和審美價值重大，然而隨著城市化和現代化的推進，工業遺產不斷遭到破壞。界定不明、于法無據、職責不清、保護不力是我國工業遺產法律保護的現狀。我國應當制定一部保護工業遺產的全國性法律法規，明確工業遺產認定標準，對其實行分級分類管理，完善法律責任追究制度，鼓勵公眾參與。

[關鍵詞]工業遺產保護;法律制度;鑒別認定;公眾參與

一、工業遺產的定義及其價值

1.工業遺產的定義

我國國家文物局在2006年4月18日(即“世界工業遺產日”)在無錫組織召開中國工業遺產保護論壇，通過了《無錫建議——注重經濟高速發展時期的工業遺產保護》，其中對“工業遺產”下的定義是:“具有歷史學、社會學、建筑學和科技、審美價值的工業文化遺存。包括工廠、車間、磨房、倉庫、店鋪等工業建筑物，礦山、相關加工冶煉場地、能源生產和傳輸及使用場所、交通設施、工業生產相關的社會活動場所、相關工業設備，以及工藝流程、數據記錄、企業檔案等物質和非物質文化遺存”。

2.工業遺產的價值

工業遺產的價值體現在多個方面，包括歷史價值、社會價值、科技價值、審美啟智價值、獨特性價值和稀缺性價值等等。工業遺產是地域精神的重要載體，見證了時代發展水平和社會風貌特征。工業遺產往往是城市的名片，是城市核心競爭力的重要源泉。保護工業遺產，不僅可以強化市民的鄉土意識和民族自豪感，促進當地文化創新，還能夠增添城市色彩和魅力，促進城市旅游經濟的發展。

在后工業化時代悄然來臨、城市新陳代謝加速的背景下，某些遺產在工藝、場地類型和景觀方面瀕臨消失，保護工業遺產刻不容緩。

二、我國工業遺產法律保護的現狀

聯合國教科文組織《保護世界文化和自然遺產公約》將遺產主要分為文化遺產、自然遺產、文化與自然雙重遺產三大類，并沒有為工業遺產單獨分類。我國1985年加入該《公約》，至今尚未建立對工業遺產保護的法律體系，相關工作欠缺而滯后，具體體現在:

1.保護法規空缺

我國至今沒有一部直接針對工業遺產保護的法律法規。在業已頒布施行的相關法規或文件中，包括《中華人民共和國文物保護法》、《城市紫線管理辦法》、《關于加強對城市優秀近現代建筑規劃保護工作的指導意見》、《關于加強文化遺產保護的通知》、《關于加強工業遺產保護的通知》等，與工業遺產保護關系比較密切的，只有2006年國家文物局下發的《關于加強工業遺產保護的通知》，但其僅是一個通知，沒有權威的法律效力。全文僅5條，只是對工業遺產保護做了原則性規定，對保護主體、保護措施、各地方政府的責任等沒有說明，對違反行為也沒有懲戒性規定。也就是說，即使工業遺產被蓄意破壞，司法機關在追究其責任時也無據可依。

2.保護主體缺失

從時間上看，工業遺產主要是指鴉片戰爭以來的有價值的工業遺存。工業遺產一方面是文化遺產的重要組成部分，一方面并不與之完全等同。此外，工業遺產與文物的關系也存在著交叉性，有些工業遺產屬于文物保護對象，但更多的工業遺產，并不屬于文物保護對象。所以，文物保護部門并不想當然就一定是工業遺產的保護主體。那么，工業遺產的保護主體該如何界定?是以文物部門為主，還是以建設部門為主?或是再行設立新的職能部門?抑或是以原產權單位為主?這些都是亟待解決的問題。

3.評估標準待明確

顯然，并非所有的工業遺存都是工業遺產，哪些是該保護的工業遺產，如何辨別?辨別的主要標志是其科技價值還是建筑價值或是藝術價值?工業遺產應保留遺存中的“優秀”部分，還是有“代表”性的部分?是否那些曾經帶來巨大污染或能耗巨大的工業遺存就沒有價值?這些問題必須明確回答，為此須要盡快建立工業遺產的評估標準。

4.政府職能缺位

各地政府考慮自身利益，對文物保護單位及工業遺產的申報并不積極。國家文物局局長單霽翔曾指出:“一些地方政府過去不愿多申報，認為被列入‘國保’單位，不僅在其利用方面會受到制約，而且對其周邊環境的開發也會受到約束” 。所幸的是有一些地方政府，比如北京、上海、江蘇、廣東、陜西、大慶等省市，已經認識到工業遺產對城市風貌與創意經濟建設的特殊作用，出臺了一些保護政策，并積極開展工業遺產保護工作。

三、我國工業遺產保護法律制度的構建

1. 定一部專門保護工業遺產的全國性法律法規

制定這樣一部法律法規的目的是使我國工業遺產保護達到理想效果，另一方面，應力圖在工業遺產評價、保護及利用措施上與國際標準具有可比性，以便將來進入國際清單和數據庫。為達上述目的，應在法律法規中明確與規范以下內容:

(1) 評估標準:以辨別確認需要得到保護的工業遺產，理順工業遺產與文物、世界遺產的關系。

(2) 保護原則與目的:并不必要將所有的工業遺產實行完整性的保護，那么保護的基本原則有哪些?

(3) 主要及相關職責主體:解決以哪個行政部門為主，職權如何分配的問題。

(4) 保護性規劃與專家介入機制:保護工作中，規劃一定要先行，注重發揮專家的智囊作用。

(5) 切實可行的保護模式與手段:明確是否采用分級分類保護標準，工業遺產保護區如何劃定等問題。

(6) 處罰規定與應急機制:確定處罰的標準，發揮其威懾、教育作用。

2. 建立對工業遺產的鑒別認定制度

(1) 建立對工業遺產的鑒別認定標準

首先，鑒別認定哪些工業遺產應得到保護。其次，區分各處工業遺產的不同保護程度。第三，明確每處工業遺產應保護的重點部分，比如對外觀的保護一般重于對室內的保護。

工業遺產的保護范圍不能過大，否則將失去重點，實施保護時受到人員、資金等條件的限制;保護范圍也不能過小，否則將會使某些珍貴的工業遺產被損毀。在參照歷史學、社會學、建筑學和科技、審美價值準則的前提下，對于符合下列條件之一的工業遺跡，可考慮將其確定為有保護價值的工業遺產:

①舊有工業建筑或布局具有較鮮明的時代或地域特征之一的，或在相應時期內具有唯一性或稀有性，或具有全國影響性等特點的;②工業設施、設備在規模、造型、結構等方面在相應時期內具有唯一性或稀有性，或具有全國影響性的;③曾在全國、全省同行業排序靠前或產量多、質量高、開辦早、品牌影響大、工藝先進、商標或商號全國著名的;④和當地歷史上著名工商實業家有關的企業、廠房、生活設施或公益建筑等。

從時間跨度上來說，鴉片戰爭以后到改革開放以前的工業遺跡應是挑選的重點。

(2) 建立對工業遺產的鑒別認定程序

要想真正有價值的工業遺產凸現出來，其鑒別認定程序相比鑒別標準而言，重要性有過之而無不及。在工業遺產鑒別流程設計中，下列步驟的理性設置是必需的:

①各地、各有關部門、企業根據普查情況，匯編整理登記資料;②設定公眾(包括非利益相關群眾)申報的時間與采信空間及獎勵程序;③建立專家咨詢體系，由文化、規劃、建設、歷史、檔案等方面的專家組成評估委員會，根據工業遺產認定的標準，提出評估意見;④文化、規劃、建設、檔案等行政部門建立會商制度，根據專家意見，研究確定工業遺產目錄;⑤確定的工業遺產目錄報同級政府審核公布;確定進行保護的工業遺產參照《中華人民共和國文物保護法》、《中華人民共和國城市規劃法》規定的文物保護單位和歷史街區的管理辦法實施管理，并考慮在國家層面為工業遺產的保護制訂保護條例;⑥列入目錄的工業遺產按照文物保護單位評審標準，對符合條件的分別申報市級文物保護單位、省級文物保護單位、全國重點文物保護單位。

3. 建立對工業遺產的分級分類保護制度

可考慮按以下標準對各類工業遺產進行分級分類保護標準設定:

(1) 分級分類標準

可考慮將工業遺產分為省級、縣(市)級兩個保護層次(不設國家級工業遺產保護層次，是因為具有此類“潛質”的工業遺產會被認定為各級文物保護單位)，由相應層次的文物保護主管部門進行分級認定;同時，可設立準工業遺產保護單位這一類別，以使社會各界充分認識到其潛在文物與經濟價值，以作“后備干部”式的留意與預備性保護。

(2) 分級分類后的保護措施

對工業遺產進行分級分類，是為了更有針對性的提出和落實保護措施。針對不同等級的工業遺產，擬提出以下保護措施:

4. 建立工業遺產保護公眾參與制度

公眾參與是指人民群眾參與政府公共政策與行為的立項、起草、審查、實施等環節并提出意見，行政機關決定是否采納并及時反饋的活動。公眾參與是聯合國教科文組織《保護非物質文化遺產公約》所確定的基本原則之一，《公約》第15條明確規定:“締約國在開展保護非物質文化遺產活動時，應努力確保創造、延續和承傳這種遺產的社區、群體，有時是個人的最大限度的參與，并吸收他們積極地參與有關的管理。”事實上，公眾參與是非物質文化遺產得到有效保護的必要與必經途徑，因為文化遺產的生命力與原創力在民間，工業遺產同樣是如此。要利用各種媒體，普及工業遺產保護的知識和理念，引導、幫助民眾參與工業遺產保護工作，最終形成政府、非政府組織乃至社會個體都關心、愛護并參與工業遺產保護的局面。具體的制度設計可以參照環境保護領域中的公眾參與制度。

5. 建立工業遺產保護中法律責任追究制度

威懾、懲罰與教育，是法律的主要功能之一，工業遺產要想得到有效保護，建立相關法律責任追究制度與程序必不可少。如今我國各類遺產屢遭破壞，重要原因之一在于破壞者的法律責任沒有被追究，而其更深層次的原因又在于立法、執法不到位。

從程序法上來講，要明確法律責任追究的法定主體和職責，這是完善執法責任制和責任追究制的前提。要進一步明確行為規范，嚴密工作流程，增強針對性、操作性和實效性;要著重落實、分解執法依據，理順執法關系、落實執法主體;要嚴格按照相關法律法規的規定，認真履行告知義務，合理履行職責;要嚴格時限，不容拖拉，提高執法的效率和準確性。

從實體法上來講，要明確規定法律責任的實體內容，包括規定破壞工業遺產應承擔的民事責任和刑事責任等。

參考文獻:

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