長江大考

隨著中國境內降水北移，2010年長江流域汛期接近尾聲。

繼1998年長江全流域大洪水之后，中國大力投入、苦心經營12年之久的長江防護體系，在三峽工程全面建成之后首次接受了考驗。而竣工不到四年的三峽大壩在7月洪峰中通過大考，也為“防洪是其第一要務”做了漂亮的闡釋。

但這并不等于說，長江流域在洪水面前已經安如泰山。6月以來，長江流域受災人口近8000萬，323人因災死亡，而今年的洪水威脅還遠不及1998年。

對于長江流域的洪水，工程技術人員設置了三道防線來應對:河堤的防護、水庫的調洪和分蓄洪區對洪水的分流。迄今為止，三道防線均暴露出諸多問題。

大堤養護缺口巨大

江西九江市，長江大堤。抗洪廣場上，標識著“1998”字樣的紀念碑矗立其中，伴隨著一艘靜靜斜躺的仿建貨船——當年大堤決口時，一艘貨船起到了關鍵的封堵作用。

12年前，長江大堤在此決口。2010年7月，122.89公里長的九江干堤再一次面臨考驗。

這條大堤，正是長江防護堤治理的一部微縮樣本。

“1998洪水”之后，長江干堤九江段經歷了歷史上最大規模的加固整治，耗資19.5億元。

長江干堤的建設資金大部分由中央政府財政承擔，因而得以保證，建成后，日常的維護管理由地方負責，資金由所涉市縣單獨安排預算，但記者接觸的市縣兩級水利部門人士均表示，本級財政安排的專項資金僅能應付日常管理，大規模建設和整修資金難以到位。

“市一級財政預算每年投向長江干堤的養護資金僅為20萬元。”九江市河道湖泊管理局黨總支副書記王梅生對《財經》記者說，“這些錢只能做除草、清除垃圾的小修。”九江市水利局建管科科長張化雨預計，承擔數十公里堤防的加固，所需資金超過1億元。

支流堤防所享受的“待遇”更低。九江段的江洲、新洲堤壩總長41.36公里。1998年，江洲洲頭段堤壩決口，堤壩遭受重創，但之后僅對局部進行了加固。近些年，江岸出現多處崩塌。特別是洲頭南岸1500米，堤外無灘，堤腳屬深水區，抗洪能力非常薄弱。今年7月中旬以來，又有少量崩岸，顯然已威脅到了堤壩的安全。

在本級財政資金投入不足的情況下，所涉市縣寄希望于上一級政府的專項財政撥款。而這樣的“一事一議”需要漫長的“排隊”。于是對堤壩的整治、修護和管理，只能是“頭疼醫頭、腳疼醫腳”。

這種情況并非僅發生在江西。長江水利委員會江務局高級工程師韓東平曾撰文分析:湖北省堤防一、二級管理單位每年維持正常運行費用約需2.3億元，而財政支出才1.5億元。

資金不到位，日常管理和養護最終會落到鄉鎮一級。傳統水利的“以工代賑”在某種程度上被延續下來。記者在采訪期間看到，數量龐大的農民堤管員成為堤段巡防最基本的力量。他們也是義務參與冬修水利和緊急排險的主力。

彌補資金不足的辦法是收取堤防維護費。《防洪法》第五十一條規定，河道管理機關可以在防洪保護區范圍內征收河道工程修建維護管理費，但未具體確定征收對象，而是由受洪水威脅的省、自治區、直轄市按照國務院的有關規定進一步確定。據《財經》記者了解，江西省曾多次提出開征此費，但該省已在企業和居民中征集防洪保安資金，因此維護費征收政策至今未出臺。

1995年10月發布的《江西省征集防洪保安資金暫行規定》要求，“防洪保安資金要按分級集中使用、專款專用。”這項收費針對幾乎所有非農戶口(不包括執行最低工資標準的在職職工等)，但其使用范圍卻不涉及長江干堤的養護。

“江西居民交的費用應該用于江西境內，首先滿足省內堤防的維護。以前每年每個農民有20個工日修水利，現在取消了，投勞有難度，江西水患又多，經濟又不發達。”江西省水利廳副巡視員熊小群說，“所以，長江堤防應由國家加大投入。”

據《財經》記者了解，江西省的“自我優先”意識，事實上在長江流域各地均普遍存在。這正是長江防洪的一個尷尬之處，長江29項干堤工程共覆蓋湖南、湖北、江西、安徽、江蘇五省，各省均將有限的維護資金投入本省的水利工程，寄望于中央財政承擔長江干堤的維護管理費用，客觀上也造成長江干堤的維護資金出現結構性真空。

湖北已開征河道工程修建維護管理費，并成為重要的資金來源，其相關規定表明:該省長江、漢江干堤及其重要支堤直接保護的區域，為堤防維護費征收范圍。在該類堤防直接保護范圍內，所有工商企事業單位、個體工商戶以及農戶，為堤防維護費納費人。

雖然這筆資金不能完全填補維護缺口，但已經令一江之隔的江西羨慕不已。

長江干堤，按照防汛的重要性劃定為不同等級，其建設與維護標準也對應為不同等級。目前，部分堤段等級偏低，比如長江與鄱陽湖的交匯處——九江湖口縣，如遇局部強降雨，再加上長江上游三峽泄洪，極可能造成長江水向鄱陽湖倒灌，但除城區堤防為四級堤防，其他均為五級堤防，即為土壩。

在7月的洪水壓力下，該段經過30多天的高水位浸泡后，已出現數處滲漏和多處管涌。據湖口縣水利局測算，今年僅應急除險一項，就需資金近3300萬元。而要將此處堤壩升格為重要堤段，更需要數億元。

湖口縣水利局綜合科的股長楊波說:“湖口縣的財政難以獨自承擔，急需上級撥付資金。”

對于當地政府而言，解決支流堤防經費不足，最現實的途徑是通過將該段堤防升格，從而爭取中央政府的建設資金。據《財經》記者了解，九江市自1998年始申請湖口段與江新洲段升格，但至今無果。

水電與防洪之爭

對于長江防洪而言，各流域的水庫是第二道防線。

三峽工程無疑是長江防洪體系的核心。但由于長江上游干支流之間、上游與中下游之間的洪水組成復雜，一旦支流與干流洪峰重合，加之長江目前河道安全泄量不足，僅憑三峽工程不能徹底解決超額洪量的問題。

實際上，若將三峽及長江上游干支流水庫的防洪總庫容加在一起，就可達到550億立方米，這個容量足以應付1954年那樣的特大洪水，但這一理想結果的前提條件是調度合理。

據一位長江委官員透露，早在長江流域綜合規劃及三峽論證階段，便有結論:未建三峽工程時，由于上游洪水的組成與水庫的分布不協調，統一運行調度較困難，上游干支流的水庫對長江洪水削峰作用不大;三峽工程建成后，由于有了一個總的控制樞紐，上游干支流控制性水庫如果與三峽水庫聯合調度，就可能有效發揮攔蓄長江上游洪水的作用。

三峽工程建成后，水利部專門組織了關于聯合調度的專題咨詢會。然而，統一調度仍是難產。

“這可以算是體制后遺癥，三峽屬國務院直管;而上下游是地方各級政府分頭管理。”重慶市政協常委雷亨順表示，長江上游干支流控制性水庫分屬不同行政區域，大都按有利于本梯級或某一河段梯級的方式運行，這種獨立的調度方式不能在流域層面有效發揮防洪、供水、航運、發電等聯合運用的最大效益。

今年的長江洪峰有驚無險地度過，對于三峽可謂名利雙收:阻截洪水的同時，也提高了發電量。7月22日，攔蓄洪水使水庫水位抬高至156米以上，機組與水面的落差超過85米——由此，26臺機組滿額發電的兩個必要條件(足夠的落差與水量)首次得到同時滿足，日發電量突破4.3億千瓦時。

然而，并不是每一年都有這樣的運氣，防洪與發電之間的矛盾在汛期總是很糾結。對于防洪而言，汛期庫內水位越低，洪水來時回旋余地越大;但低水位卻會影響發電——汛限水位每降低1米，可增加約5億立方米的防洪庫容;反之，水位每提高1米，平均每年可多發電6億-8億千瓦時。

每年6月至9月底是長江汛期，而到6月10日前，三峽水庫均需從最高水位下降近30米，降至145米汛限水位，汛期長達110天，其間電力損失可想而知。中國水利工程學會副秘書長張博庭測算說，如果把三峽的汛限水位提高5米，整個汛期可以增加發電30億千瓦時。

“但這一切都必須讓位于防洪的需要。”三峽水利樞紐梯級調度通信中心副總工程師趙云發告訴《財經》記者。

長江管理因此被多方詬病。長江三峽開發總公司副總經理曹廣晶在一次學術會議上指出，汛期水資源充沛，防洪部門為了確保防洪安全萬無一失，仍然采用幾十年前的調度思路，即認為任何時刻都可能發生大洪水(百年一遇)，將所有水庫的水位都限制在最低的防洪限制水位，給原本只是小概率事件的大洪水預留出足夠的庫容。

這種情形的另一個后果是:汛后，很多水庫無法恢復至正常蓄水位。

由于水庫群會在汛期來臨前的5月就預泄，造成下游汛期提前到來;汛后水庫群蓄水，又使下游水量減少甚至到枯季水平，從而使汛期提前結束，事實上，汛期向前平移了一個月，會對中下游徑流規律、流量過程和江湖關系造成較大的影響。

在多方呼吁之下，今年的度汛方案已略有松動。8月31日之后，在汛情不緊張的前提下，三峽水庫提前蓄水至150米。

三峽的呼吁之所以得到適當的響應，源于洪水管理的理念在“1998洪水”之后被引入中國。國家防總和水利部提出全國防汛的思路由“控制洪水”向“洪水管理”轉變，不再提倡“空庫注汛”。目前全國已有很多流域都在摸索風險管理方法。

水電公司對汛限動態控制的訴求，在長江委工程建設管理局局長史光前看來，僅是洪水管理中一個微小的措施。他今年4月剛從防汛抗旱崗位調至現職。“洪水管理核心是適度承擔風險，統籌利用水資源。過去水不是缺得這么厲害，而現在氣候變化、社會經濟發展，使水資源緊缺。”

中國既洪澇災害頻發，也存在嚴重干旱缺水。中國水科院水資源配置研究室主任謝新民對《財經》記者分析:“將洪水資源化，在汛期后半季，適當提高汛限水位，上游地區雖承擔一定的風險，但是年初西南地區五省區的大旱就可能得到緩解。”

張博庭還計算出，如果實施最充分的動態汛限水位管理，三峽水電站可能增加年發電量上百億，這相當于2008年中國風能和太陽能的發電量總和。

對于追逐盈利的水電公司而言，每多1億立方米的防洪庫容也意味著投資成倍增加。這也是長江上游干支流水庫群雖處在防洪緊要位置，卻皆以發電為主導的原因。

今年7月的洪峰使重慶的防汛壓力巨大。原因就是重慶上游雖有20條河流，流域面積寬廣達100平方公里以上，大多數都沒有具攔洪削峰功能的控制性水庫工程，其最重要的支流——嘉陵江由于暴雨致使流量陡增，但其上也無一座大型水庫運行。雪上加霜的是，重慶位于三峽上游，也無法得到三峽大壩的保護。

其實，早在1990年修訂的《長江流域綜合利用規劃簡要報告》中，已對金沙江、岷江、嘉陵江梯級水庫提出:預留防洪庫容。但金沙江等河流幾乎所有大型工程都以發電為主要開發目標，而業主分散，上下管理協調困難。

各地不愿建設防洪水庫的主要原因除投資巨大，還因為水庫的通航道無法收取航運費，同時，國家對此項目不撥付資金，水資源費也獲利微薄。

目前，長江上游干支流的開發建設已全面展開，在建、擬建的大型水電項目幾十座，僅以長江干流為例，從虎跳峽到三峽-葛洲壩梯級，就規劃有17個水電站。加之幾條重要支流雅礱江、大渡河、岷江、嘉陵江、烏江上的數十個梯級，長江上游流域在不久的將來將形成一個世界上最為龐大的梯級水電站群。

對這一梯級水電站群統一調度，將成為未來長江流域管理的重要目標。

分洪區運用:投鼠忌器

7月29日，武漢地區的杜家臺分蓄洪區中，數十萬民眾終于松了一口氣。當天中午，湖北省防汛抗旱指揮部決定:不啟用杜家臺分洪區，取消分洪準備工作。

如果沒有上游三峽的調洪作用，以及自1998年以來長江各河段大堤的加固工程，蓄洪區內的民眾將再一次承擔本來屬于武漢城區的災難。

20世紀50年代以來，中國在長江中下游地區共規劃分蓄洪區44處。分蓄洪區一般包括沿江湖泊、洼地。在不調蓄洪水的時候，較高土地用于墾殖，蓄洪年份則需要犧牲一季農作物。

按照規劃，對影響行洪的洲灘民垸，則采用既退人又退耕的“雙退”方式，徹底平毀，對其他民垸采用退人不退耕的“單退”方式，即平時處于空垸待蓄狀態，一般洪水年份仍可進行農業生產，較大洪水年份，則滯蓄洪水。

“萬里長江，險在荊江。”長江中游的荊江流經江漢平原和洞庭湖平原，是當前長江中下游防洪中問題最突出的地區。荊江分洪區主要是為緩解長江上游洪峰與荊江河段安全泄量不及的矛盾，確保荊江大堤、江漢平原和武漢市的安全，減輕長江洪水入洞庭湖區的壓力。

該分洪區在歷史上僅運用過三次，且均在1954年。當時雖有分洪準備，荊江分洪區仍損失巨大。當年，長江發生全流域特大洪水，荊江分洪區從7月22日第一次開閘進洪，直至12月10日，整個蓄滯洪區內尚有18%的耕地滯洪。該區人口約17萬，在分洪轉移安置期間共死亡2555人。此外，分洪后造成分蓄洪區內3029畝耕地永久性沙化。

正是出于荊江分蓄洪區社會經濟的巨大壓力，在1998年大水時，政府最終還是選擇“嚴防死守”，荊江分洪區只做預分洪。

荊江分洪區現轄8個鎮，有超過15萬戶，60多萬人口，荊州市江南新區、公安縣孱陵工業新區均位于分洪區內，其中還有2家上市企業。如今的荊江分洪區一旦運用，僅按照2001年荊江分洪區居民財產登記匯總，分洪損失就可達約26.9億元，尚未計算農工商業財產。

1997年通過的《防洪法》第七條第三款規定，“各級人民政府應當對蓄滯洪區予以扶持，蓄滯洪后，應當按照國家規定予以補償和救助。”

《中華人民共和國蓄滯洪區運用補償辦法》(起草稿)第8條規定:“服從分洪轉移命令但未實施分洪造成損失的蓄滯洪區給予適當的補償。”然而，分洪區內的百姓做出犧牲時，補償是有限的。

湖北省荊江分蓄洪區工程管理局提供的材料表明，1954年的荊江分洪區運用后，中央和地方政府只給予了基本生活救濟，提供了部分恢復農業生產的種子，而沒有給予分洪運用損失補償。

1998年荊江分洪區盡管最終沒有啟用，但預先的分洪大轉移也造成超過12億元的損失，災后湖北省財政與公安縣年度財政結賬時，只減免了7000萬元的農業稅，其中1000萬元支付了轉移期間臨時安置費用。

在整個長江流域的分蓄洪體系里，類似問題普遍存在。水利部等部門在《關于加強蓄滯洪區建設與管理的若干意見》中亦指出，由于補償救助等保障體系不完善，蓄滯洪區一旦運用不僅損失嚴重，甚至可能影響社會穩定。

中國水科院副總工程師程曉陶告訴《財經》記者，中國分蓄洪區在上世紀80年代曾經做過洪水保險嘗試，但以失敗告一段落。

1986年至1988年、1992年至1996年，水電部、財政部、民政部與中國人民保險公司分兩個階段開展了安徽省淮河分蓄洪保險。這是一種享有國家補貼的商業性保險。在保險試點期限內，一旦行洪，農作物直接受淹的損失部分，將由保險公司按保險條款的規定負責賠償，國家不再撥付農作物淹損部分的救濟費。

當年，百姓繳納不起保險費，水利部門湊錢代為繳納了三年一期的保險。而后三年間卻沒有發生洪水，也就沒有進行續保;結果1991年該地發大水。之后當地再次進行續保，其后三年間又只有一次小規模分洪，保險公司虧損嚴重。

1992年，中國人民保險公司對江西農村強制性實施了一種長效保險，收費采取鄉政府或供銷社代扣的方式。結果，部分群眾狀告當地政府“亂收費”，迫使保險公司退還了扣交的62元保險費。同時，由于江西省有的年份賠付工作面廣量大，保險公司樂于將已收的62元全部退返，也不愿意再承保。

在“1998洪水”之后，要求國家開展強制性洪水保險的呼聲日盛。但國內一些商業性保險公司因之前水災賠償虧損，卻打算削弱洪水保險業務。

安徽財經大學金融學院的張超為保險公司算了一筆賬:假設1畝麥地每年需要保費12元，那么投保50畝地，保險公司每年收益為600元，20年的收益是12000元，但在20年內只要有一次自然災害，按每畝麥地需要賠付300元的損失計算，那么承保50畝麥地的支出則為15000元，就已超出保費收入。

洪水保險賠付率高，是保險公司不愿承保的主因;同時，一旦發生理賠，時間過于集中，理賠的工作量過大，還需要專門設立龐大的機構來管理專項的洪水保險，機構的管理費用過高，得不償失。

中國政府的愿景是，至2025年，形成一個完整的以堤防為基礎、以三峽工程為骨干、干支流水庫和蓄滯洪區、河道整治等措施配合組成的長江綜合防洪體系，在遭遇類似1954年、1998年等大洪水時，可以真正地減少洪災損失;遭遇類似1870年歷史最大洪水時，可避免毀滅性災害。

要完成這一目標，對長江流域各級政府部門的管理和協調能力將是嚴峻考驗。