山東省城鄉一體化進程中的土地流轉問題與對策

摘要：土地流轉問題是實現城鄉一體化的前提和基礎。本文分析了近幾年山東省在土地承包經營權流轉方面取得的成效及存在的問題，提出了加強政府引導、提高農民積極性、健全農村土地承包經營權流轉管理機制和流轉服務體系等對策建議。

關鍵詞：城鄉一體化；土地流轉；對策

中圖分類號：F301.24(252)

文獻標識號：A

文章編號：1001－4942(2011)04－0115－04

城鄉一體化是新時期解決“三農問題”的必由之路，也是實現小康社會的重要標志。加強土地流轉，提高農業集約經營水平，促進農民增收，加速農業現代化進程，是推進城鄉一體化的提前和基礎。廣義的土地流轉包括土地征收、土地出讓和轉讓、土地與房屋的出租、農村集體建設用地流轉、農村集體土地承包經營權的流轉(轉包、出租、互換、轉讓和股份合作)。本文所指農村土地流轉是狹義的土地流轉，即農村土地承包經營權的流轉(轉包、出租、互換、轉讓和股份合作)。

1 山東省城鄉一體化建設過程中土地流轉情況分析

近年來，山東省通過引入市場機制，實施土地承包經營權流轉有形市場建設，實現了規模經營主體的多元化、流轉程序的規范化和流轉形式的多樣化，流轉服務體系日趨健全，綜合效益日趨顯現。

1.1建立土地承包經營權流轉有形市場，搭建土地流轉交易平臺

為了解決經營大戶有土地需求而找不到規模化流轉的土地、農戶希望把土地流轉出去卻找不到需求方的兩難局面，必須建立土地承包經營權流轉交易平臺，在轉出方和轉入方之間搭起溝通的橋梁。山東省在條件成熟的縣、鄉兩級，重點在鄉鎮一級開展了以土地流轉服務中心為載體的有形市場建設工作，由政府投資建立縣鄉兩級土地流轉服務中心，統一窗口設置、工作流程、信息發布、流轉交易、簽訂合同，促使土地承包經營權流轉進入有序、透明、快捷的軌道。目前，全省正在有序推廣有形市場建設的經驗，一批規范化的土地承包經營權流轉有形市場正在建設之中。

1.2健全土地承包經營權流轉信息網絡，強化土地流轉服務

提供及時準確的供求信息是土地承包經營權流轉市場健康運轉的關鍵。為提高流轉信息的真實性、時效性，山東省以經管部門為依托，建立了縣、鄉、村三級土地承包經營權流轉服務網絡，縣、鄉兩級建立土地流轉服務中心，村級設立土地流轉信息聯絡員。各村會計兼任信息聯絡員，負責收集農戶土地供需信息，定期匯總，逐級上報，由縣、鄉土地流轉服務中心統一對外發布，由此建立起了較為完整的土地承包經營權流轉信息搜集、整理和發布體系。凡有轉出或需求土地意向的，向村聯絡員提出申請，村聯絡員負責登記上報鄉鎮服務中心，經過審查符合有關規定的，通過鄉鎮服務中心信息顯示屏公布，數據同時通過網絡上傳縣流轉服務中心，便于土地資源在更大范圍內優化配置。每個土地流轉服務中心都設有固定交易日，流轉雙方經過洽談協商，達成一致意見的，使用統一的合同文本簽訂流轉合同，由鄉鎮經管站鑒證后歸檔管理。流轉合同由縣、鄉主管部門監督執行，不能履行的，由主管部門依法進行調解或仲裁。

1.3完善土地承包經營權流轉運作機制，規范土地流轉行為

一是建立健全了市場管理機制，主要包括價格形成機制、協商洽談機制以及監管機制，同時完善了信息聯絡員、收益評估員、合同鑒證員崗位職責及獎懲等制度，為土地承包經營權流轉提供制度保障。二是建立了高效的土地承包管理信息化系統。全省統一實施了土地承包信息縣鄉聯網，承包方家庭成員、承包地塊、土地用途、承包合同等信息全部錄入微機，自動生成經營權證。流轉信息的收集、發布更加快捷、高效，便于向土地承包經營權流轉的參與者提供全方位服務。三是建立了規范的市場交易程序。整個交易工作由鄉、村信息聯絡員、收益評估員、合同鑒證員共同組織完成，提供從信息收集發布、價值評估、交易洽談、合同簽訂鑒證，一直到糾紛調解仲裁全過程免費服務。

1.4探索土地承包經營權流轉形式。提高土地流轉綜合效益

目前農村土地承包經營權流轉形式主要有轉包、轉讓、互換、出租、土地入股等，經過幾年探索，山東省形成了土地承包經營權流轉的幾種模式。一是寧陽的“股份+合作”模式，即依托龍頭企業，在穩定農村家庭承包經營制度和不改變土地農業用途的前提下，積極引導農民以土地經營權入股，成立合作社，實現生產的規模化、集約化，提高土地收益，增加各方收益；二是滕州的“西崗流轉模式”，即建立農村土地流轉有形市場，在不改變家庭承包經營制度的前提下，發展農村土地適度規范經營；三是萊蕪的龍頭企業帶動模式，有“企業+村級組織+農戶”的租賃合作模式、“企業+合作社+農戶”的帶地入社模式、企業帶動下“農戶+農戶”的轉包經營模式。

2 山東省農村土地承包經營權流轉中存在的主要問題

2.1土地承包經營權流轉整體發展緩慢，流轉效率低

與土地流轉范圍和規模較大的省市相比，山東的農村土地流轉目前大部分仍局限在農戶之間，且多在親戚及鄰居之間進行，流轉渠道狹窄，難以形成規模。農民自發流轉的土地，往往轉入因缺乏技術知識而留守農村的農民手里，致使土地價值難以得到真正的體現，制約了農村經濟的進一步發展。

2.2不規范流轉普遍存在，土地糾紛事件增多

農戶之間的土地流轉絕大多數是口頭協議，沒有簽訂相關的流轉文件，且簽訂的協議不規范，土地權屬所有者村委會沒有及時在承包合同書和臺賬上做變更登記，甚至村委會不知情。農戶之間或農戶與村集體之間往往因農業補貼和土地流轉收益的歸屬、流轉中途提高租金等一系列問題引發土地糾紛，甚至因轉包方的投入得不到補償、轉包方私自改變土地用途等原因而發生訴訟、上訪等。

2.3農村土地承包經營權流轉管理缺乏具體實施細則

許多基層政府和村級組織不能有效提供流轉服務，管理部門對土地承包經營權流轉的管理和監督職能也沒有完全發揮出來，在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統一規定。受讓方往往對土地掠奪式經營，有的甚至取土挖沙、建磚廠、修建永久性固定設施。

2.4農民的合法權益缺乏有效保障

家庭聯產承包責任制使農民獲得了土地使用權，擁有對承包土地自主經營的權利及其相關利益。但一些地方政府為了招商引資，不經農戶同意擅自與業主簽訂土地包租合同，并代企業先行墊付土地租金；或不顧及農民利益，暗中干預土地拍賣、降低土地補償費用。還有一些地方以村集體的名義隨意終止承包合同，無償收回或強迫農民轉讓、出租承包地，從而使承包農戶的土地經營權、使用權無形中被基層政府剝奪了。失地的農民得到的補償費往往很少，生活得不到保障。

2.5借土地流轉改變土地農業用途

我國基本國情和嚴峻的耕地保護形勢決定了必須堅持最嚴格的耕地保護制度，實行最嚴格的用地節約制度。而在一些城鄉結合部和發達的鄉鎮，農地變成非農用地時其價值和價格猛增，一些人無視土地所有權的公有性質，進行私人土地交易，出現了農用地轉為非農用地的傾向，從根本上改變了土地的農業用途，既違背了“嚴格控制農用地轉為建設用地”的土地用途管制制度，也與實施農村土地承包經營權流轉這一政策的初衷和目的背道而馳。

3 進一步完善土地承包經營權流轉的對策建議

3.1發揮政府在土地承包經營權流轉中的引導作用

一是強化農村經營管理部門的職能，加強農村經管隊伍建設，承擔起土地承包經營權流轉指導、服務、管理的職責，為土地承包經營權流轉提供組織保障。二是嚴格審查土地承包經營權流轉程序，依法糾正不規范的土地承包經營權流轉行為。三是因地制宜，依據各地產業特色和比較優勢，引導農戶向產業化龍頭企業、種養大戶有償轉讓土地經營權。四是制定農村土地利用與流轉的長遠規劃，做好土地的集中連片整理工作。

3.2提高農民參與土地承包經營權流轉的積極性

一是加大宣傳力度，讓農民了解土地承包經營權流轉政策及相關程序，使之成為農民的自覺行動。二是建立和完善農村就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，降低農民對土地的生存依賴性；建立穩定的多渠道籌集社會保障基金的制度；加快農村社會保障法制化建設，為農村社會保障體系的健康發展提供法律支持。三是積極發展農民專業合作組織，引導、鼓勵、支持農民以土地承包經營權入股的形式進行合作生產，支持農民專業合作社承接和連片開發經營農民流轉的土地；積極營造有利于農戶專業合作組織發展的環境，鼓勵農戶在各個領域的合作，建立各種形式的社會型服務組織；加強農民專業合作組織內部管理人員的培訓，促進農民專業合作組織內部管理的法制化和規范化。四是大力發展農村二、三產業，加快轉移農村富余勞動力。五是加快農村基礎設施建設，搞好農業結構調整，推進農業產業化經營，為農民參與土地承包經營權流轉創造條件。

3.3制定鼓勵農村土地承包經營權流轉的政策措施

一是進一步明確土地權屬，確權到戶，在不超出承包合同規定的期限、不改變農業用途、符合土地利用總體規劃的前提下，鼓勵農民依法進行土地承包經營權流轉。二是設立農村土地承包經營權流轉專項資金，用于規范農村土地承包經營權流轉，推動土地適度規模經營。三是支持農民采取轉包、轉讓、出租、互換、入股以及其他符合法律法規規定的多種方式進行流轉承包土地。四是鼓勵工商企業投資從事產前、產后和“四荒”資源開發，采取公司加農戶和訂單農業的方式，帶動農戶發展產業化經營。五是金融機構要在符合信貸政策的前提下，為參與農村土地承包經營權流轉的龍頭企業、農民專業合作社和經營大戶提供積極的信貸支持。

3.4健全農村土地承包經營權流轉管理機制

一是建立農村土地承包經營權流轉的有形市場，按一定的行政區域設立土地承包經營權交易場所，以此為載體進行土地承包經營權流轉；加強對土地市場的管理，鼓勵工農聯合，采用兼并、聯營、連鎖、合作等形式發展一批大中型產銷一體化農業企業，建立有利于農業規模化經營順利展開的農工貿一體化的農村市場體系。二是充分發揮縣、鄉農村經營管理部門的組織協調作用，確保土地承包經營權流轉規范運作；建立土地承包經營權流轉糾紛調解機制，依法調處土地承包經營權流轉中出現的爭議與糾紛。三是完善地籍管理制度，具體工作有：對農村土地進行全面清查，以查清土地的數量、質量、位置、利用狀況等；由土地管理人員、農業經濟工作者等組成評估小組，根據土地位置、肥力、產值收益情況，對土地分等、評級和估價；集體組織和農戶依法向國家土地機關辦理土地產權登記，取得相應的土地產權證書；整理和妥善保管各種地籍檔案資料等。

3.5培育和發展各種類型的土地承包經營權流轉服務體系

首先要著力培育各級土地流轉中介，在鄉鎮、街辦建立農村土地承包經營權流轉服務中心，設立土地承包經營權流轉信息庫和信息網絡及土地資產評估機構、法律咨詢機構、信息傳導與預測機構、土地融資機構等，為土地流轉提供參考價格、相關信息和法律支持與援助，對買人大規模土地的農戶幫助融資，解決其資金短缺問題等。各村建立土地承包經營權流轉臺帳，對雙方當事人、流轉形式、流轉土地面積、流轉期限等及時登記并上傳服務中心。其次應建立穩定的土地綜合交易所，定期發布土地市場信息，使土地流轉供需雙方市場信息有效對接；制定土地市場交易規則，明確交易程序，規范交易行為，打擊非法交易；建立對土地交易的監督管理體系，加強對土地交易違規行為的監管，增加土地交易的透明度；積極探索土地存貸合作社、土地銀行等新型土地交易平臺，為土地交易雙方提供更加便捷的交易方式。另外還應建立健全地價評估機制，盡快制定農村土地價格評估的指標體系和評估方法，為流轉主體提供價格參考，同時也便于政府對土地流轉市場進行及時的調控。