基于財政均等的中國政府間轉移支付制度優化

摘 要：雖然近年來中央財政對地方轉移支付的絕對額隨著經濟發展水平的提高而不斷增長，但實證分析的結果表明，中國地區間財政能力差距卻日益擴大。為了縮小地區間財政差異，有必要對作為財政均等化主要手段的轉移支付制度加以改進，逐步弱化目前以稅收返還加專項資金配套為主的轉移支付模式，構建以均等化為目標的轉移支付體系。為使改革方案在政治上具有更高的可接受性，可以設定中央對地方資金返還的最小數額，并根據不同地區的財政能力加以適當調整。

關鍵詞：政府間轉移支付;財政均等化;制度優化

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-5192(2011)03-0001-05

Fiscal Equalization and Intergovernmental Transfer System Optimization in ChinaGU Cheng1，ZHOU Da-peng2

(1.School of Public Finance and Taxation， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China; 2.Graduate School， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China)

Abstract:The result of empirical study indicates that the jurisdictional disparity of fiscal capacity in China has been enlarged in the recent years although the total amount of central government grant has increased with the development of economy. The defects of intergovernmental transfer system that is a main means of equalization contribute to this phenomenon. It is necessary to construct an equalization transfer system， forgo the grant made up mainly of tax repay and earmarked fund， set a minimum amount for central government to allocate funds and made appropriate adjustment according to regional fiscal capacity and feasible political environment.

Key words:intergovernmental transfer; fiscal equalization; system optimization

1 引言

來自于中央政府的轉移支付是地方財政收入的重要組成部分。作為政府政治經濟活動的一項有力的政策工具，政府間轉移支付在彌補縱向財政不均衡、促進財政均等、緩解經濟波動和增強國家內聚力等方面發揮著顯著作用［1］。值得注意的是，對于政府間轉移支付而言，最重要的問題不是由誰進行了支付以及誰得到了這筆資金，而是它們對中央政府和地方政府產生了何種激勵效應，以及對資源配置效率、收入分配公平和宏觀經濟穩定等造成了怎樣的影響［2］。西方學術界在較早以前就已經認識到地方政府間在合理統一的稅收負擔前提下對于標準數量及質量的公共服務提供有著較大的差異［3］。在缺少中央對地方轉移支付以糾正此類差異的情況下，為了獲得既定標準質量的公共服務，不同地區的個人或企業必須支付不同數量的稅收，或者，在支付相同水平稅收的條件下不同地區的個人或企業獲得的公共服務提供的水平存在差異［4，5］。這一現狀違背了Yinger［6］提出的“公平補償原則”，即“沒有哪個公民因為他（她）生活的地區成本高或者資源相對匱乏而獲得的公共服務提供標準就應該更差”。

作為政府間財政體制的重要組成部分，轉移支付在不同制度環境下產生的效果也存在差異［7］。世界各國的經驗表明，由于轉移支付在各國中所處的政治、經濟、文化和歷史等環境和預期目標存在差異，因此簡單而統一模式的轉移支付體系通常無法廣泛適用。我們不能從某一具體的環境中拿出一種制度安排，并將其植根于另一環境的外部土壤中，而期望得到同樣的結果。因為對于某一國家而言，改革方案是否可行在很大程度上取決于具體的制度環境及其成因。改革開放以來，中國貫徹和實施了效率優先的政策理念，地區間財政支出和服務提供方面的不平等程度逐步擴大。如何在中國這樣一個幅員遼闊、人口眾多、人均資源貧乏、地區差異顯著的發展中國家范圍內實現財政均等化是我們面臨的重要課題。本文嘗試從對現行政府間轉移支付體制的實證考察入手，分析近年來轉移支付的均等化效應，提出完善中國現行轉移支付制度、逐步實現財政均等化目標的基本構想。

2 中國地區間轉移支付的均等化效應

財政均等化是中央政府以減輕各級政府通過自身收入工具取得收入的不均等程度為目標，對低層級政府提供資金的過程。因而，對財政均等化的實證考察應該以轉移支付為其出發點和立足點［8］。考慮到說明問題的需要，文中的數據處理均基于以下四點基本假設。

（1）假設各地區人均財政收入為轉移支付前的財力水平；各地區人均財政支出視為轉移支付后的財力水平。在下文中，我們計算近10年來（1999~2008）中國大陸地區各省人均財政收入和人均財政支出的均值，然后通過對各地區人均財政收入均值、人均財政支出均值進行比較，據以分析中國政府間財政轉移支付的均等化效果。

（2）假設全國各地區公共支出成本無差異。本文引入數理統計中的標準離差（δ）概念，計算1999~2008年各地區人均財政收入均值相對于全國人均財政收入的偏離程度。δ越小，表明人均財政收入的離散程度越小，各地區人均財政收入越均衡；反之則越大。用公式表示為

上述數據表明，1999~2008年轉移支付對地區間的財力均等化產生了一定的效果，但主要受益地區為經濟較發達的東部，中西部受益相對較少。轉移支付對東部地區的財政均等化具有較為明顯的正效應，標準離差率由轉移支付前的2.17減少到轉移支付后的1.31。相比之下，西部地區的標準離差率僅由轉移支付前的0.78減少到轉移支付后的0.65。中部地區的標準離差率僅由轉移支付前的0.75減少到0.51。

進一步對各省份進行標準離差率分析可以得到以下數據（詳見表2）。

上述結果表明，在過去10年中，中央對地方的轉移支付對北京、上海、天津、浙江、廣東、海南等經濟較為發達的東部沿海地區產生了較為明顯的均等化效應，標準離差率都得到了較大幅度的減少；對黑龍江、江西、安徽、湖南、湖北等中部地區則幾乎沒有發生均等化的正效應；對內蒙古、青海、甘肅、西藏等西部偏遠地區則發生了逆均等化效果。

1994年分稅制改革后，中國的財政轉移支付體系主要由稅收返還、財力性轉移支付（主要包括一般性轉移支付、調整工資轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付、年終結算財力補助等）和專項轉移支付三部分構成。深入考察轉移支付的結構可以發現，目前政府間轉移支付的數額不斷增加但產生的均等化效果卻十分有限的原因可能包含以下方面。

首先，在轉移支付中占有重要地位的稅收返還是按照來源地規則設計的。實踐表明，中國近年來政府間財政關系的改革強調更多的是發揮中央政府的宏觀調控作用，轉移支付在很大程度上被用于彌補地方財政缺口，成為中央政府實現縱向控制的重要手段［9］。為取得地方政府對改革的支持和對中央控制的認可，中央政府在轉移支付中設置了以保障地方政府既得利益為目的的以來源地為基礎的稅收返還體制。按照該模式，地方掌握的資源越多，經濟發展程度越高，地方居民越富有，獲得的返還收入也就越多。盡管收入來源地規則較好地顧及到地方政府的既得利益，在政治上易于被廣泛接受，但從平衡各地區財政能力的角度看，收入來源地規則并不具有再分配效應，無益于實現財政均等化目標。

其次，專項轉移支付配套資金對中西部地方政府的激勵不足。專項轉移支付是中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標而設立的補助資金，地方財政須按規定用途使用。專項轉移支付通常要求地方政府提供相應的配套資金。例如，中央規定地方的資金配套比例為4∶1，即中央政府補助4元，同時要求地方拿出1元予以配套。由于東部經濟發展水平好的地區有能力提供中央要求的全部配套資金從而獲得更多的專項轉移支付，而中西部地區由于經濟發展相對落后，自身無法提供足夠的資金予以配套，因此，專項的轉移支付資金實際上更多地流向了東部經濟發展水平較高的地區。從某種意義上講，專項的轉移支付并未取得預期的均等化效果，甚至導致了“逆向均等化”［10］。

再次，一般性轉移支付所占比例過低，影響了轉移支付的均等化效果。真正意義上的均等化，應該是地區間的民眾尤其是貧困人口所享受到的“公共服務”特別是基本的教育及衛生醫療保健的均等化。一般性轉移支付的運用有助于提高地方政府運用資金的自由度，促進公共服務均等化目標的實現。但目前的情況表明，中央分配給地方政府的一般轉移支付資金有相當一部分作為地方的政府運行成本被消耗

［11］，沒有完全運用到居民基本公共服務的改進與提高上來。

3 政府間轉移支付的優化路徑

上述分析表明，目前的轉移支付體系未能有效促進均等化目標的實現。事實上，轉移支付不僅是一個技術性問題，還是中央政府實現其政治目標的一項重要工具［12］。因此，以均等化為目標改進轉移支付體系需要考慮當前中央與地方政治角力下不同地區的既得財力差異，直接的出發點應該是如何在不削弱中央對地方影響力的條件下盡快消除由轉移支付體系導致的東、中、西部地區間財政能力差距日益拉大的機制，使得不同地區的居民有機會享有相對公平的“公共服務”。

具體而言，構建以均等化為目標的轉移支付體系，應該摒棄以往以稅收返還加專項資金配套為主的轉移支付模式，在設定中央對地方資金返還的最小數額的基礎上，根據不同地區間財力差異分別加以調整。用方程可以表示為

上式表明，該固定比例的現存轉移支付可以彌補一部分財力能力差異。同時，一些相對落后的、原來得到轉移支付總額較小的地區就能夠獲得更多的新增轉移支付來彌補地區間的財政能力差異。

當前我國現行轉移支付制度按照上述模式進行改革的優點主要有二。一是有利于鞏固并加強中央政府對地方的控制。按照上述模式，中央政府在轉移支付資金的撥付方面可以嚴格按照公式實行不同財力區別對待的策略。從財權上看，轉移支付使上級政府占有更多份額的財政資源，并使下級政府對之形成依賴。轉移支付的份額越大，上級政府對下級政府的影響力就越大，前者對后者的控制程度越強。中央政府通過公式化轉移支付來規范和監督地方政府的行為，有助于減少地方政府的機會主義傾向。二是可以促進地區間的財政能力均等化。按照改革后的資金分配方案，轉移支付可以為各地方政府（尤其是貧困地區的地方政府）提供更為充分的資金，以彌補貧窮地區的財政缺口，使其能夠提供中央政府規定的最低水平的公共服務。

4 結論與引申

由于一個國家的中央政府每年用于政府間轉移支付的數額是有限的，因此實現地區間的財政均等化需要在較長的一段時間內才能逐步完成。在此期間，如果采用筆者提出的轉移支付方案，可能存在長期目標與短期目標相沖突的問題：從長期看，該轉移支付模式有助于實現地區間的財政均等化。但短期看來，一些財政能力較強的地區在現有轉移支付模式下已經達到了較高的公共服務水平，在新的轉移支付模式下則有可能被定位于接受“最小轉移支付”的地區。為解除這些地區的顧慮，政策制定者或許可以從以下探討中權衡更具可行性的解決方案。

一種最為簡單的辦法就是提高“最小轉移支付”的數額。但是這種方法針對性并不強——對所有接受“最小轉移支付”的地區一視同仁地提高最低撥付標準，可能會使資金更多地流向該地區中相對富裕的省份，從而導致接受“最小轉移支付”地區內部各省財政能力差距的擴大。

另一種方法就是在“最小轉移支付”地區內部將“最小轉移支付”金額實施差別對待。對于經濟發展水平較高，財力能力較強的地區給予較小數額的“最小轉移支付”；對于財力能力相對較低的地區給予較大數額的“最小轉移支付”。這種方法的缺點在于加大了轉移支付模式的復雜程度，并使確定差別化的“最小轉移支付”數額具有一定的主觀性。

為了協調長期目標與既得利益，中央政府可以考慮設立“過渡性”轉移支付賬戶，以剔除現階段轉移支付產生的均等化效果之后建立的以地區間財政均等為目標的模型為依據，向“過渡性”賬戶注入資金。在實際的轉移支付中，政府可以根據地區間的實際財力差異（從該“過渡性”賬戶中）對財力水平較高的地區實行相應數額的削減，并對財力水平較低的地區給予額外補助。與提高最小轉移支付的數額相比，采用“過渡性”賬戶的方法或許更具有可操作性，但同時也增加了轉移支付模型的復雜性，相關的問題還有待進一步研究。

參 考 文 獻：

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