實行稅費改革后必須重視和處理好的幾個問題

2006年國家對農民取消農業稅并且對農民種地給予各種形式的補貼政策，農民的負擔得到進一步的減輕，生產積極性得到進一步的提高，農業生產力獲得進一步發展。但財政和行政管理的集權化改革所處理的體制性問題所產生的癥狀，卻沒有完全消除。與稅費改革相配套，中央已經開始對農村基層政府治理模式進行綜合改革的探索。因此，如何通過改革提高基層政府在農村的政治威信已成為首先需要迫切解決的問題。進一步的改革必須重視和處理好以下幾方面的問題：

第一，在財政投入體制方面。為緩解地方財政嚴重不足，中央近年來加大了對農業和農村的財政投入，特別是對落后地區和農業主產區的投入。在目前的政府間財政體制下，上級之所以不傾向于使用一般性轉移支付，在一定程度上就是為了防止地方政府把上級轉移支付挪作他用，比如用于低效的人頭費開支。但一旦轉移支付都成為被明確規定用途的專項轉移支付時，由于上級政府并不如地方政府了解本地公共服務的真正需求，轉移支付對當地需要的擬合程度就大大下降。特別是由于這些專項資金在分配過程中的靈活性要遠遠大于一般性轉移支付，地方政府有很強激勵通過跑“部”“錢”進、“樣子工程”等方式來爭取資源，結果往往是財政支出難以給農民帶來實際好處。更進一步來看，在一個地方政府缺乏對本地百姓充分問責，上級控制主要財政資源但未必了解各地實際需要的集權體制下，并不存在一個制度性的機制來確保上級財政資源的有效使用。總之，單純增加農村公共財政投入的方式，由于現行財政投入體制的缺陷，對于增強農民對基層政府的政治信任是非常有限的。

第二，在農村的征稅工具改革方面。農業稅的免除并不等于農村的各類公益款項的征收工作就不存在了，大量的農村社會服務依舊要通過農民繳納資金來實現，中央要求農村的此類集資須通過“一事一議”實現。但是，“一事一議”在眾多的村都難以開展起來，鄉鎮干部的提議往往難以得到多數村民的支持。而稅改和農民的稅費拖欠行為使征收直接稅的模式難以為繼，這導致地方政府日益依賴以工商業為稅基的間接稅。但完全依靠這些間接稅不僅會產生扭曲價格的效率損失，也會扭曲基層政府提供公共服務的動機。無論是“一事一議”的籌資機制，還是開征新的地性稅種，都需要以更規范的民主財政體制的建立為前提，否則都難以達到目的。

第三，在行政體制改革方面。伴隨著中央的集權化改革，地方政府也開始調整縣鄉的行政管理體制。比較多見的幾項改革包括：合鄉并鎮、站所管理垂直、鄉財縣管等。這些行政改革的基本特征是弱化鄉鎮政府的權力，從上而下地加強控制。但是，這些改革帶來的后果，是本來就由上級任命的鄉鎮政府領導的財權和行政管轄權都被上收，其工作的積極性必然會受挫。而各類縣垂直管理的站所，人事與工資安排都在上級，同樣難以確保其為所在鄉鎮服務的主動性。加上不同派出機構間相互協調困難，多頭為政乃至相互掣肘的問題也日益凸顯。類似行政體制調整的局限性是顯而易見的，尚不足以切實提高鄉鎮政府的服務效率。如何使得基層政府得到農民的擁護，還需要深入探索。值得注意的是，鄉鎮體制改革在不同的地區已有不少創新，例如鄉鎮黨委、政府的直接選舉、鄉鎮事業單位的市場化經營、加強鄉鎮人大對財政的監督職能等。類似體制的創新已經取得了一定的實際效果，值得進一步考察、研究乃至推廣。