我國公務員職位分類制度的演變

丁 玲

（ 貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025 ）

我國公務員職位分類制度的演變

丁 玲

（ 貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025 ）

為改變大一統單一化的干部管理體制，我國建立和推行公務員職位分類制度。至今，我國公務員職位分類制度的演變經歷了三個時期。在演變的過程中，體現三個特點：結合“實然”漸進調試；堅持分類管理和黨管干部相結合的原則；堅持“適才適用”和“適才適遇”。

公務員； 職位分類； 演變； 特點

本文以新中國成立為起點，對我國推行公務員職位分類制度的背景和該制度在我國演變的歷程進行回顧，以求對我國公務員職位分類制度的發展特點有所把握。

一、我國建立公務員職位分類制度的歷史背景

新中國成立之初，我國的干部都是由中央及各級黨委組織部門統一管理。從1953年開始，逐步建立了在中央及各級黨委統一領導下、中央及各級黨委組織部統一管理的“分部分級”干部管理模式。所謂“分部”，是指干部的歸口管理，按不同的部門或行業劃分管轄范圍，將全體干部劃分為九類，由中央統一領導，各級黨委分別管理。所謂“分級”，是指中央和地方各級黨委分管各級干部的層次，按1953年的中央決定，各級黨組織管理的范圍是黨政機關下屬兩級機構中擔任主要領導職務的干部。這種干部管理模式是在革命戰爭年代干部制度的基礎上形成的，它適應過去高度集中統一的計劃經濟時代，曾在我國的社會主義革命和社會主義建設中起到了積極作用。但這種干部管理模式有兩大缺陷：首先，干部劃分沒有體現出工作難度、責任和任職資格的差別。從形式上看，這種管理模式具備橫向和縱向的劃分結構，但其中橫向的劃分并沒有區別不同性質的工作職位，縱向上也僅僅是部門管轄上的分工，沒有體現出工作難度、責任和任職資格的差別。其次，國家干部的概念籠統，外延廣泛，導致公務員管理混亂。“干部一詞是我國在革命戰爭年代，從國外引進的、泛指當時投身革命、參加革命組織、從事革命活動并負有—定職務的人員。”[1]建國后，“國家干部”的概念籠統，沒有一個科學的界定和確切的內含，凡是拿國家工資的人員，除了工人以外都是國家干部，例如黨和國家機關的工作人員、群眾團體的工作人員、企事業單位的管理人員和各類專業技術人員都是國家干部，甚至于運動員、教練員、演員、醫院護士、警察、打字員、宗教界主持等都成了國家干部。對于這樣一支極其龐雜的干部隊伍，沒有根據人員的工作性質和工作持點以及人員成長的規律去科學地分類和管理，而是不加區別的用一種辦法去管理，從而造成我國公務員管理模式、管理制度的單一、封閉、僵化，甚至混亂。

為了改變我國公務員管理制度乃至整個人事管理制度的混亂狀況，黨的十三大報告指出，要進行干部人事制度改革，要對“國家干部”進行合理分解，改變集中統一管理的現狀，建立科學的分類管理體制，改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現狀，形成各具特色的管理制度。同時黨的十三大報告還正式確定，在我國建立和推行國家公務員制度。公務員職位分類是推行國家公務員制度的重要基礎工作。是公務員管理的基礎，為公務員考試錄用、考核獎懲、升遷、工資等各項人事管理工作提供客觀依據。因此，我國的公務員職位分類制度與國家公務員制度是同時起步建立和實施的。

二、我國公務員職務分類制度的演變

我國公務員職位分類制度的建立和推行始于上個世紀八十年代，其演變至今經歷了三個時期：

第一時期：《國家公務員職位分類暫行規定》的制定和職位分類制度的試點階段，即1987年～1992年。

1987年，黨的十三大會議上正式確定，在我國建立和推行國家公務員制度。因為公務員職位分類是推行國家公務員制度的重要基礎工作，是公務員管理的基礎，所以我國的職位分類制度與國家公務員制度同時起步。這一階段，國家人事部內部專設“職位職稱司”，主要負責作為國家公務員制度基礎的職位分類制度的研究和設計工作。人事部組織了一批專家、學者，廣泛搜集了國外實施職位分類的資料，充分比較了職位分類與品位分類的利弊，論證了職位分類在我國實施的意義和可行性，確立了我國推行職位分類的指導思想，設計出了相對成型的公務員職位分類體系。1990年5月人事部制定了《國家公務員職位分類暫行規定》。然而，由于種種原因（如這一設計過于“理想化”等），暫行規定最終沒有成為法律，相對完善的職位分類體系也未被付諸實施。但它為我國公務員職位分類制度的制定、實施積累了經驗，如，我國的職位分類制度從一開始就吸收了品位分類的一些因素，職等（級別）不僅僅只是職位的級別，而且既體現職位的等級，也體現職位上“人”的級別，一個職位對應多個職等。這一設計逐漸演變成為后來制度中“職務與級別的對應關系”。

此外，這一階段也進行了職位分類制度的試點工作，從1989年開始，國家審計署、統計局、環保局、建材局、稅務局、海關總署等 6個國務院部門和哈爾濱市、深圳市兩個地方政府陸續開展了職位分類的試點工作。試點的具體內容包括職位調查、分析評價、列等歸級、擬定規范。職位分類制度試點的選擇和國家公務員制度的試點是一致的。

第二時期：《國家公務員暫行條例》階段的公務員職位分類制度，即1993年～2005年。

1993年4月24日，國務院第二次常務會議討論通過了《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），自1993年10月1日起施行該條例。《暫行條例》的頒布標志著我國政府機關人事管理有了一個基本依據。該條例中，我國公務員職位分類制度設計的內容是：在劃分領導職務和非領導職務的前提下，職務等次和級別共同組成我國公務員分類制度的結構體系。具體來說就是以是否承擔領導職責為職務類型劃分的依據，把公務員職務分為領導職務和非領導職務，并規定了公務員的等級序列。明確了職務與級別的對應關系。領導職務序列分為十個層次，非領導職務序列分為八個層次。領導職務和非領導職務序列都對應統一的級別序列。職務與級別的對應采取“一職數級，上下交叉”的方式，如表1所示。

雖然《暫行條例》明確規定，國家行政機關實行職位分類制度，但實際上，這個時期的公務員職務與級別制度沒有根據職位進行分類，也沒有職位類別的劃分，這是一種沒有職位類別區分的簡單職務分類。

第三時期：《中華人民共和國公務員法》頒布實施至今我國公務員職位分類制度，即2006年以后。

2005年4月27日，十屆全國人大常委會第十五次會議審議通過了《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》），自2006年1月1日起施行該法。該法按照公務員職位的性質、特點和管理需要，橫向把公務員職位劃分為三個類別：綜合管理類、專業技術類和行政執法類。綜合管理類是指除專業技術類和行政執法類以外的公務員職位類別。專業技術類是指機關中承擔專業技術職責，為實施公共管理提供直接的技術支持和保障的公務員職位類別。行政執法類是指在工商稅務質檢環保等履行社會管理與市場監管職能的行政執法部門的基層單位的行政執法職位中設置的公務員職位類別。

在此基礎上，《公務員法》縱向設置兩個類型的職務序列，也就是依據公務員是否擔任領導責任，把公務員分為領導職務和非領導職務兩個類型。公務員領導職務的職務層次包括十個領導職務層次，即國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職、鄉科級副職。非領導職務在廳局級以下設置，分為八個職務層次即巡視員、副巡視員、調研員、副調研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員。

表1 公務員職務與級別制度

此外，根據《公務員法》和《公務員職務與級別管理規定》，我國的公務員既有職務，又有級別，公務員的職務對應相應的級別，職務和級別的關系是“一職數級，上下交叉”。根據《公務員職務與級別管理規定》，公務員級別由低至高依次為二十七級至一級。公務員領導職務層次與級別的對應關系是：（1）國家級正職：一級；（2）國家級副職：四級至二級；（3）省部級正職：八級至四級；（4）省部級副職：十級至六級；（5）廳局級正職：十三級至八級；（6）廳局級副職：十五級至十級；（7）縣處級正職：十八級至十二級；（8）縣處級副職：二十級至十四級；（9）鄉科級正職：二十二級至十六級；（10）鄉科級副職：二十四級至十七級。副部級機關內設機構、副省級市機關的司局級正職對應十五級至十級；司局級副職對應十八級至十二級。

綜合管理類公務員非領導職務與級別的對應關系是：（1）巡視員：十三級至八；（2）副巡視員：十五級至十級；（3）調研員：十八級至十二級；（4）副調研員：二十級至十四級；（5）主任科員：二十二級至十六級；（6）副主任科員：二十四級至十七級；（7）科員：二十六級至十八級；（8）辦事員：二十七級至十九級。副部級機關內設機構、副省級市機關的巡視員對應十五級至十級；副巡視員對應十八級至十二級。

三、我國公務員職位分類制度演變的特點

第一，在建立我國的公務員職位分類制度的過程中，不是從“應然”進行理性設計，而是結合“實然”漸進調試。

如前文所述，1990年人事部制定的《國家公務員職位分類暫行規定》最終沒有成為法律，未被付諸實施，其重要原因之一是該設計理想化。我國的公務員職位分類制度建立之前是大一統單一化的干部管理體制，在逐步建立我國公務員職位分類制度的過程中，我們堅持的是以職位分類為導向，結合本國實際的漸進調試的原則。把現行制度當作立法的主要資料來源，在完善現行制度的過程中建立和發展我國的公務員職位分類制度。《國家公務員暫行條例》繼承了我國干部制度中好的傳統，如：黨管干部的原則，為人民服務的宗旨等等。關于對“國家干部”集中統一管理的現狀，《國家公務員暫行條例》則進行合理分解，初步建立分類管理制度。《公務員法》則繼承了《國家公務員暫行條例》中領導職務與非領導職務的類型劃分，并進一步按照公務員職位的性質、特點和管理等，橫向把公務員職位劃分為三個類別：綜合管理類、專業技術類和行政執法類。在職務與級別的關系上，《公務員法》沿用《國家公務員暫行條例》采取“一職數級，上下交叉”的方式，同時針對《國家公務員暫行條例》規定的級別數量太少的缺陷增加了級別數量。

第二，在建立我國的公務員職位分類制度的過程中，堅持分類管理和黨管干部相結合的原則。

我國的公務員職位分類制度脫胎于我國傳統的干部人事管理制度，是黨的干部管理制度的發展和完善。傳統的干部人事管理制度是對所有干部不加區別地用一套辦法進行單一管理，這種管理辦法忽略了不同工作的性質、特點以及不同類型的工作人員成長的規律，在實踐中不利于人才的合理使用和管理，不利于優秀人才的脫穎而出。分類管理是科學管理的必然要求。我國的公務員職位分類制度的建立是依次對干部隊伍進行分類管理和對公務員進行分類管理的結果。黨管干部的原則是中國共產黨在領導武裝斗爭的實踐中形成的傳統，新中國建立后，干部一直接受黨的領導。在建立我國的公務員職位分類制度的過程中，從《國家公務員暫行條例》到《公務員法》，我們堅持分類管理，但始終沒有像西方國家一樣實行“兩官分途”（即劃分政務類公務員和事務類公務員），而是始終堅持黨管干部的原則。

第三，在我國職位分類制度的設計中，堅持兩大基本理念“適才適用”和“適才適遇”。

世界各國的人事分類制度主要是兩種：職位分類和品位分類。職位分類制度的優點主要是：（1）適應社會專業分工的需要，根據工作性質對職位進行橫向劃分，有利于專業化人才的發展。（2）根據職位職責程度的不同，明確規定不同的工資額度，形成合理的工資結構，以實現同工同酬，使相同或相似職位享受相同待遇。這兩大優點也就是職位分類制度的兩大基本理念：“適才適用”和“適才適遇”。“‘適才適用’就是‘專才專用’，就是公務員的專業化建設，要提高公務員的專業化水準”[2]；“適才適遇”就是“同工同酬”，要設計科學的分類工資制度。我們借鑒其他國家的職位分類制度，不是照搬某一國或地區的具體制度設計，而是接受這兩個基本理念。《公務員法》把我國的公務員分為三個類別，其中之一就是專業技術類公務員，這正是為了給從事專業技術工作的公務員提供職業發展階梯，穩定公務員隊伍中的專業技術人才，同時也吸引社會上的專業技術人員加入公務員隊伍，以利于實現“適才適用”。同時，國家根據公務員職位類別設置公務員職務序列，綜合管理類公務員職務序列、專業技術類公務員職務序列和行政執法類公務員職務序列構成我國公務員的職業發展階梯。在上世紀八十年代末九十年代初剛開始設計我國的公務員職位分類制度時，制度設計者就把職等（級別）不僅看作是職位的級別，而且也看作是職位上的“人”的級別，一個職位對應多個職等。到《國家公務員暫行條例》時期，確定了職務與級別的對應關系是“一職數級，上下交叉”。而 2005年頒布實施的《公務員法》第19條第2款則明確規定：“公務員的職務與級別是確定公務員工資及其他待遇的依據。”據此，我國公務員實行的是國家統一的職務與級別相結合的工資制度。同時，《公務員法》繼承《國家公務員暫行條例》采取“一職數級，上下交叉”的方式，并進一步增加了級別數量。這有利于逐步設計“統一而不單一”的分類工資制度，以實現“適才適遇”。

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[3] 全國人大法制工作委員會《<中華人民共和國公務員法>解讀》編寫組.《中華人民共和國公務員法》解讀[M].北京：人民出版社，2005.

[4] 應松年，宋世明，仲崇東.《公務員法》釋義[M].北京：國家行政學院出版社，2005.

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[11] 鄧衛文.論公務員職位分類制度之創新[J].行政與法，2006，（3）.

On the Evolution of Classification of Civil Servants in China

DING Ling
（ School of Laws, Guizhou University, Guiyang, Guizhou 550025, China ）

In order to improve the unified and single system of cadres management, China has established and implemented the classification system of positions. Up till now, the evolution of classification of civil servants in China has experienced for three periods. Three characters are presented in this process, namely, combining the gradual debugging with the sudden one; stick to the principle of combining classified management with the party managing the cadres; keep “using talents appropriately” and “giving them fair treatment”.

Civil servants;classification of positions;evolution;characters

（責任編輯 馬俊鋒）

D63 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A

A

1673-9639 （2011） 02-0037-04

2011-01-29

本文為貴州大學2009年度人文社會科學青年項目成果之一，項目名稱：我國公務員職位分類制度研究。

丁玲（1977-），女，貴州安順人，副教授，碩士，主要從事政治學、行政學的教學與研究。