中國(guó)收費(fèi)公路的思考與借鑒

孫啟鵬

(長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安 710064)

中國(guó)收費(fèi)公路的思考與借鑒

孫啟鵬

(長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安 710064)

為了清晰地解釋國(guó)內(nèi)收費(fèi)公路引發(fā)的相關(guān)問(wèn)題，更合理地制定公路收費(fèi)政策，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)公路收費(fèi)的合理性進(jìn)行判斷，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與收費(fèi)公路關(guān)系、公路建設(shè)資金來(lái)源與安排、公路收費(fèi)期限與標(biāo)準(zhǔn)等多維度的深入比較，闡釋發(fā)達(dá)國(guó)家收費(fèi)公路的發(fā)展?fàn)顩r，并特別對(duì)日本的狀況進(jìn)行詳細(xì)分析，指出國(guó)內(nèi)收費(fèi)公路的不足，并提出相應(yīng)的對(duì)策措施。分析認(rèn)為，公路收費(fèi)與不收費(fèi)都是一種正常的經(jīng)濟(jì)行為，關(guān)鍵是如何選擇、規(guī)范和監(jiān)管收費(fèi)公路;由于每個(gè)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征各有差異，對(duì)收費(fèi)公路的認(rèn)識(shí)以及收費(fèi)手段和方式也各有不同，但發(fā)達(dá)國(guó)家的許多具體做法值得借鑒。

中國(guó);收費(fèi)公路;公共產(chǎn)品;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

自收費(fèi)公路出現(xiàn)以來(lái)，國(guó)內(nèi)有關(guān)討論就一直存在。隨著一大批公路收費(fèi)期限即將結(jié)束，該問(wèn)題又成為各界關(guān)注的熱點(diǎn)。收費(fèi)公路多、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高、超期收費(fèi)、物流成本高、收費(fèi)站點(diǎn)密集、收費(fèi)公路性質(zhì)違規(guī)更改、“公路”與“私路”的質(zhì)問(wèn)等將收費(fèi)公路推到了風(fēng)口浪尖。那么，公路收費(fèi)是否合理?收費(fèi)公路的問(wèn)題到底在哪里?收費(fèi)公路究竟應(yīng)該如何發(fā)展?這些問(wèn)題都值得我們認(rèn)真思考。本文將結(jié)合收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)情況對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行理論分析，并通過(guò)對(duì)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是日本收費(fèi)公路實(shí)踐的分析，提出相關(guān)見(jiàn)解和措施，期望能對(duì)國(guó)內(nèi)收費(fèi)公路的持續(xù)健康發(fā)展有所幫助。

一、收費(fèi)與公路

公路收費(fèi)是否合理是最基本的問(wèn)題，也是討論最多的問(wèn)題之一。大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，公路屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。由此，有人認(rèn)為，公路應(yīng)由政府無(wú)償提供，并且列舉最多的例證就是美國(guó)收費(fèi)公路極少，且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)內(nèi)。

從理論上來(lái)看，公共需要、公共產(chǎn)品、公共生產(chǎn)這3個(gè)概念有明顯的區(qū)分。公共需要不完全由公共產(chǎn)品滿足，公共產(chǎn)品也不完全選擇公共生產(chǎn);反之，同理。無(wú)論是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)，還是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，都明確提到公共產(chǎn)品的提供方式可以是公共生產(chǎn)，也可以是私人生產(chǎn)或混合生產(chǎn)。大量研究表明，公共產(chǎn)品的性質(zhì)與是否收費(fèi)沒(méi)有直接聯(lián)系，兩者并不矛盾。通過(guò)收費(fèi)方式提供的公路并不改變其作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。這僅僅是一個(gè)公共產(chǎn)品供給主體的選擇問(wèn)題。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，由誰(shuí)提供取決于供給過(guò)程發(fā)生的交易成本大小。當(dāng)然，交易成本受諸多約束條件影響，公路產(chǎn)品到底由政府無(wú)償提供還是由市場(chǎng)有償供給，需要謹(jǐn)慎權(quán)衡。就目前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展階段和公路基礎(chǔ)設(shè)施供給現(xiàn)狀來(lái)看，由市場(chǎng)有償提供的供給效率明顯高于政府無(wú)償提供。近20年國(guó)內(nèi)公路基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展是最好的例證。

第二，從實(shí)踐來(lái)看，公路是資金高密集型產(chǎn)品，即便是發(fā)達(dá)國(guó)家，公路建設(shè)資金短缺也一直是其主要約束之一。以哪種來(lái)源獲取公路建設(shè)資金一直是各國(guó)政府部門(mén)考慮的重點(diǎn)。總的來(lái)看包括3類:公共財(cái)稅、專項(xiàng)稅、通行費(fèi)。通常所說(shuō)的政府無(wú)償提供實(shí)際上就是通過(guò)公共財(cái)稅和專項(xiàng)稅的形式獲取公路建設(shè)資金，而市場(chǎng)有償供給就是通過(guò)收取通行費(fèi)的形式獲取公路建設(shè)資金。哪種形式更能夠提高供給效率、體現(xiàn)公平有許多討論。目前，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的公路建設(shè)資金來(lái)源中3種形式同時(shí)存在，只是比例不同。按照有關(guān)文獻(xiàn)推算，國(guó)內(nèi)僅高速公路每年需要2 000多億資金才能實(shí)現(xiàn)2020年的10×104km高速公路目標(biāo)。另外，還有占公路總里程89%的二級(jí)以下公路需要擴(kuò)建改造及養(yǎng)護(hù)資金［1］。而這么龐大的資金需求僅僅依靠公共財(cái)稅和專項(xiàng)稅很難滿足，必須采取3種形式相結(jié)合的方式獲取公路建設(shè)資金。3種方式的比例取決于多種因素。本文認(rèn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段應(yīng)是其中最主要的考慮因素。不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，國(guó)家的社會(huì)財(cái)富積累和全社會(huì)公共物品資金需求量不同。在高速發(fā)展階段，社會(huì)財(cái)富處于積累過(guò)程，而所有的公共產(chǎn)品都需要大量的建設(shè)資金。此時(shí)，有3種選擇:一是將有限資金有選擇地投入到不同的公共產(chǎn)品建設(shè)中;二是減緩所有公共產(chǎn)品的建設(shè)速度;三是引入市場(chǎng)手段提供公共產(chǎn)品建設(shè)所需資金。而選擇哪種模式需要全面權(quán)衡，很難說(shuō)哪個(gè)最優(yōu)。因此，當(dāng)前國(guó)內(nèi)的收費(fèi)公路問(wèn)題不是“公路”與“私路”的問(wèn)題，而是如何選擇的問(wèn)題。

二、國(guó)外的收費(fèi)公路

(一)各國(guó)高速公路收費(fèi)情況的比較

真正意義上的收費(fèi)公路已有80多年的歷史，即1924年意大利全長(zhǎng)48 km的米蘭至萊克斯高速公路。也有人將其追溯到200多年前美國(guó)賓夕法尼亞州連接費(fèi)城和蘭卡斯特的收費(fèi)公路。時(shí)至今日，收費(fèi)公路的發(fā)展有了很大的變化。有的國(guó)家由政府接管無(wú)償通行;有的國(guó)家繼續(xù)收取通行費(fèi)用，但對(duì)收費(fèi)主體、收取方式、收取范圍等進(jìn)行了許多調(diào)整。表1、表2是部分發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與收費(fèi)高速公路基本狀況比較［2-5］。比較發(fā)現(xiàn)，各國(guó)情況差異較大，不能一概而論，應(yīng)結(jié)合多個(gè)約束條件具體分析。

表1 部分發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)與收費(fèi)高速公路的比較

(二)有關(guān)日本收費(fèi)公路的分析

1.收費(fèi)公路類型與管理主體

日本的公路收費(fèi)制度在1956年出臺(tái)的《道路整備特別措置法》中得以確定。收費(fèi)公路包括城間高速公路、市內(nèi)高速公路和一般公路三大類別，其中包含橋梁和渡船設(shè)施等。這些收費(fèi)公路最初主要由國(guó)有的四大公團(tuán)(特殊的行政法人)經(jīng)營(yíng)管理，分別為日本道路公團(tuán)、首都高速道路公團(tuán)、阪神高速道路公團(tuán)、本州四國(guó)聯(lián)絡(luò)橋公團(tuán)。但由于多種原因，四大公團(tuán)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中，債務(wù)不斷加大，直至無(wú)法償還，于是引起了2005年的民營(yíng)化改革，從而形成了現(xiàn)在的管理主體，如圖1所示。民營(yíng)化改革過(guò)程中，新的經(jīng)營(yíng)管理主體不僅是通行費(fèi)收取的主體，同時(shí)也是道路資產(chǎn)保有、資金借貸、原公團(tuán)債務(wù)償還、新建和改建高速公路資金籌措等的機(jī)構(gòu)［6］。

表2 部分發(fā)達(dá)國(guó)家高速公路建設(shè)資金和運(yùn)營(yíng)管理狀況比較

2.收費(fèi)制度的基本準(zhǔn)則

日本學(xué)者的研究資料表明，實(shí)施公路收費(fèi)制度的基本背景是二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著日本經(jīng)濟(jì)的快速?gòu)?fù)蘇，道路運(yùn)輸需求急速上升，要求道路基礎(chǔ)設(shè)施供給規(guī)模大幅增加，但公共財(cái)政又無(wú)法全部滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。這與國(guó)內(nèi)公路收費(fèi)制度的初衷大體相同。因而其收費(fèi)制度的基本準(zhǔn)則也與國(guó)內(nèi)基本相同。日本收費(fèi)制度的基本準(zhǔn)則［7-9］有:

第一，償還主義原則。根據(jù)法律規(guī)定，允許高速公路和一般公路收取通行費(fèi)償還建設(shè)資金債務(wù)，但收費(fèi)期限必須得到認(rèn)可，收費(fèi)期滿后原則上無(wú)償開(kāi)放;第二，維持管理原則。這是償還主義原則的例外。在通行費(fèi)收入少、公路養(yǎng)護(hù)資金無(wú)法保障的情況下，收費(fèi)期滿后，經(jīng)過(guò)審核確認(rèn)可以繼續(xù)維持收費(fèi)，以便維持日常管理和公路養(yǎng)護(hù);第三，公正妥當(dāng)主義原則。高速公路和都市高速公路的通行費(fèi)與其他公共交通方式以及鄰近收費(fèi)公路的費(fèi)用相比，必須做到公正妥當(dāng);第四，便益主義原則。收費(fèi)公路的通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能高于該公路因縮短時(shí)間和降低通行成本而給通行者所帶來(lái)的效益總額。

除此之外，日本收費(fèi)公路制度在發(fā)展過(guò)程中進(jìn)行了一項(xiàng)重要改革，由“單一核算”改為“統(tǒng)一核算”，并將“統(tǒng)一核算”確定為日本公路收費(fèi)的基本原則之一，即由最初以單個(gè)路線為單位核算收取通行費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉麄€(gè)公路網(wǎng)絡(luò)為單位核算收取通行費(fèi)。

圖1 日本收費(fèi)公路類型與事業(yè)主體

3.收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的變遷

收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一直是日本各界討論的熱點(diǎn)，也從未停止。從經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、公路交通需求大幅增加，到高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)停滯、公路交通需求減緩，加上土地資源約束越來(lái)越強(qiáng)、公路建設(shè)成本不斷增加、長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)不景氣下各種公用事業(yè)收費(fèi)的不斷增加等使得這一話題不斷受到人們的關(guān)注，也促使了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不斷變遷。無(wú)償開(kāi)放、部分無(wú)償開(kāi)放、降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等觀點(diǎn)和延長(zhǎng)收費(fèi)年限、償還期限結(jié)束后繼續(xù)收費(fèi)、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等觀點(diǎn)爭(zhēng)論不斷。在此過(guò)程中，利用收費(fèi)調(diào)整交通需求的觀點(diǎn)也被提出。而日本東海大地震后，考慮經(jīng)濟(jì)的快速?gòu)?fù)蘇，高速公路無(wú)償使用又成為討論重點(diǎn)，并在東九州高速公路的高鍋-西都、門(mén)川-日向區(qū)間進(jìn)行了無(wú)償開(kāi)放試驗(yàn)，地震災(zāi)區(qū)范圍內(nèi)也推行了有期限的無(wú)償開(kāi)放。但總體來(lái)看，日本公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)呈緩慢增加趨勢(shì)，且大部分收費(fèi)公路都延長(zhǎng)了收費(fèi)期限。以普通車為例，1975年為100日元固定費(fèi)加每km 13日元，而現(xiàn)在是150日元固定費(fèi)加每km 24.6日元，幾乎上漲了1倍［10］。

4.公路建設(shè)基金來(lái)源

從相關(guān)資料看，日本公路建設(shè)資金構(gòu)成與中國(guó)相似，主要是專項(xiàng)稅和通行費(fèi)。但專項(xiàng)稅名目相對(duì)較多，主要以汽車為單位收取，包括購(gòu)買(mǎi)、保有、走行3個(gè)階段，共設(shè)9個(gè)稅種。其中有6個(gè)稅種用于公路建設(shè)(表3)［11］。2007年用于道路建設(shè)資金的6個(gè)稅種共計(jì)56 146億日元，其中國(guó)家稅收34 138億日元，地方稅收22 026億日元。

表3 日本汽車的稅金情況

三、國(guó)內(nèi)收費(fèi)公路存在的不足

總體來(lái)看，國(guó)內(nèi)收費(fèi)公路存在的不足主要有3個(gè)方面:一是制度設(shè)計(jì);二是考察視角;三是違法違規(guī)。這具體表現(xiàn)為以下5個(gè)問(wèn)題。

(一)財(cái)務(wù)審計(jì)制度不健全，且執(zhí)行不力

無(wú)論是哪個(gè)國(guó)家，公路建設(shè)資金的籌集與使用、公路通行費(fèi)的收取與使用、收費(fèi)還貸公路的還貸狀況、收費(fèi)經(jīng)營(yíng)公路的利潤(rùn)狀況等都有一套完善的財(cái)務(wù)審計(jì)制度，而且審計(jì)執(zhí)行十分嚴(yán)格，并實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公正、透明。但是國(guó)內(nèi)收費(fèi)公路在這方面還有很大差距，并且?guī)缀跛惺召M(fèi)公路的通行費(fèi)收取與使用情況等沒(méi)有做到公開(kāi)、透明。這其中有很多原因，如制度本身的不健全、全國(guó)各省差異太大、運(yùn)營(yíng)管理主體太多、缺乏統(tǒng)一機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范和管理等，這些應(yīng)該逐步得到解決。

(二)“一路一公司”制度的弊端日漸顯現(xiàn)

為了方便籌資、明確還貸主體或經(jīng)營(yíng)主體、激勵(lì)收費(fèi)公路不斷提高服務(wù)水平等，國(guó)內(nèi)大部分收費(fèi)公路都是一條路(或一個(gè)路段)成立一個(gè)獨(dú)立法人公司負(fù)責(zé)該路段的經(jīng)營(yíng)管理。但隨著公路交通網(wǎng)絡(luò)的不斷完善，尤其是高速公路網(wǎng)絡(luò)的逐步形成，該制度的弊端已經(jīng)十分明顯。收費(fèi)公路多、收費(fèi)站點(diǎn)過(guò)密的質(zhì)疑就是該制度的直接結(jié)果。更重要的是，該制度無(wú)法保障通行費(fèi)完全用于債務(wù)償還，新建、改擴(kuò)建公路和公路養(yǎng)護(hù)，而且對(duì)公路網(wǎng)使用效率的影響也逐漸明顯。

(三)缺乏宏觀經(jīng)濟(jì)視角的考慮

從現(xiàn)有的研究來(lái)看，公路是否收費(fèi)更多地是從公路交通自身發(fā)展的角度進(jìn)行考慮，即如何解決公路建設(shè)資金大量短缺的問(wèn)題。實(shí)際上，公路交通的最本質(zhì)功能是如何最大限度滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。由此，部分學(xué)者提出了公路應(yīng)該全部無(wú)償提供，建設(shè)資金從公路給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的效益中抽取。但目前公路交通視角的觀點(diǎn)占主導(dǎo)，也是公路收費(fèi)的基本出發(fā)點(diǎn)。于是，便帶來(lái)了物流成本增加、“公路”與“私路”的爭(zhēng)議等。本文認(rèn)為應(yīng)更多地從宏觀經(jīng)濟(jì)視角來(lái)考察收費(fèi)公路問(wèn)題，這更符合公路收費(fèi)的本質(zhì)功能。但需要強(qiáng)調(diào)的是，從宏觀經(jīng)濟(jì)視角考慮收費(fèi)公路問(wèn)題，不等于取消收費(fèi)公路或降低公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。是否收費(fèi)取決于以下幾方面的權(quán)衡:第一，收費(fèi)方式與不收費(fèi)方式兩者的交易成本高低。收費(fèi)方式的交易成本在于增加物流成本、各項(xiàng)管理費(fèi)用、通行費(fèi)使用的監(jiān)管成本、因收費(fèi)帶來(lái)的其他成本等。不收費(fèi)方式的交易成本在于建立公路建設(shè)資金籌措機(jī)制的成本，影響公路建設(shè)資金使用效率的成本、建設(shè)資金使用的監(jiān)管成本、其他成本等。第二，公路交通與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段及其兩者關(guān)系的判斷。當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)公路交通有強(qiáng)大需求，而公路基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足時(shí)，采用收費(fèi)方式可以快速、有效地緩解這種矛盾;當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而公路基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)達(dá)到一定發(fā)展水平，能夠基本滿足需求時(shí)，收費(fèi)公路級(jí)差效益逐漸消弱，是否收費(fèi)需要謹(jǐn)慎考量，取決于兩者的交易成本大小和公平性考量等;當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展階段，公路基礎(chǔ)設(shè)施基本完善、并能夠滿足需求時(shí)，收費(fèi)公路的級(jí)差效益已經(jīng)不明顯，或者說(shuō)收費(fèi)方式的交易成本大于公路建設(shè)的邊際效益，此時(shí)則應(yīng)采取不收費(fèi)方式。第三，公平性的考量。“誰(shuí)通行誰(shuí)交費(fèi)”是公路收費(fèi)的基本依據(jù)之一，有其合理性。盡管有學(xué)者提出“多重收費(fèi)”的問(wèn)題，即燃油費(fèi)等專項(xiàng)稅中已經(jīng)收取了公路建設(shè)資金。但從國(guó)內(nèi)公路建設(shè)資金的需求量來(lái)看，燃油稅等專項(xiàng)稅所籌集的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。那么，不收費(fèi)就勢(shì)必要提高燃油稅等專項(xiàng)稅或增加新的稅種，即所有的機(jī)動(dòng)車擁有者將要為公路建設(shè)支付更多的稅金。而收費(fèi)方式只需要通行者額外支付短缺的那部分資金。這2種方式哪個(gè)更能體現(xiàn)公平性，值得思考與判斷。

(四)存在違法違規(guī)行為

完善法律法規(guī)、依法嚴(yán)格處理收費(fèi)公路中的違法違規(guī)行為是無(wú)容置疑的。該問(wèn)題并沒(méi)有太多的理論探討價(jià)值。本文專門(mén)提出該問(wèn)題只是想強(qiáng)調(diào)不能將收費(fèi)公路中的違法違規(guī)行為與公路收費(fèi)問(wèn)題本身等量齊觀。

四、發(fā)達(dá)國(guó)家收費(fèi)公路的經(jīng)驗(yàn)借鑒及中國(guó)對(duì)策

(一)設(shè)立全國(guó)性專門(mén)管理機(jī)構(gòu)

許多發(fā)達(dá)國(guó)家的收費(fèi)公路都有一個(gè)全國(guó)性的專門(mén)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收費(fèi)公路的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管、政策指導(dǎo)、信息公開(kāi)等。如日本在國(guó)土交通省道路局下設(shè)高速公路課，該課只設(shè)立了一個(gè)部門(mén)即收費(fèi)公路調(diào)整室。其職能是高速公路規(guī)劃的制定、高速公路建設(shè)及資產(chǎn)保有管理、收費(fèi)公路制度的設(shè)計(jì)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和方案的審查與指導(dǎo)、通行費(fèi)收取的認(rèn)可以及民間資金籌集的計(jì)劃與調(diào)整等。而國(guó)內(nèi)目前還沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性的專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)此進(jìn)行管理。交通運(yùn)輸部公路局設(shè)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)包括建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管處、農(nóng)村公路處、工程管理處、技術(shù)管理處、路網(wǎng)管理處、養(yǎng)護(hù)保通處。其職能第7條提到了收費(fèi)公路的問(wèn)題:“起草公路有關(guān)規(guī)費(fèi)政策，提出有關(guān)收費(fèi)政策建議，并監(jiān)督實(shí)施;承擔(dān)收費(fèi)公路監(jiān)督管理工作。”這也是諸多收費(fèi)公路問(wèn)題產(chǎn)生的原因之一，應(yīng)給予重視。

(二)完善收費(fèi)公路財(cái)務(wù)審計(jì)制度

完善的收費(fèi)公路財(cái)務(wù)審計(jì)制度以及該制度的有力執(zhí)行，是收費(fèi)公路建設(shè)費(fèi)用控制、所收通行費(fèi)使用狀況監(jiān)督、收費(fèi)還貸公路債務(wù)償還狀況掌握、收費(fèi)經(jīng)營(yíng)公路利潤(rùn)率調(diào)控的基本依據(jù)。目前國(guó)內(nèi)雖然制定了相應(yīng)的財(cái)務(wù)審計(jì)制度，但仍不完善，且執(zhí)行不力。這便是收費(fèi)公路“糊涂賬”的根源。許多收費(fèi)公路收了多少通行費(fèi)、用了多少通行費(fèi)、用到哪些地方、是否合理等已經(jīng)很難算清，收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的判斷也無(wú)從著手。因而，設(shè)計(jì)一個(gè)全方位的公路財(cái)務(wù)審計(jì)制度，完善審計(jì)手段，并制定相應(yīng)的執(zhí)行措施是最基礎(chǔ)的工作之一。

(三)建立收費(fèi)公路公開(kāi)透明機(jī)制

有關(guān)收費(fèi)公路問(wèn)題的討論絕大部分都與公開(kāi)透明有關(guān)。無(wú)論從知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，還是通行者的選擇權(quán)來(lái)看，收費(fèi)公路都應(yīng)該有一個(gè)完善的公開(kāi)透明機(jī)制，做到基本信息和通行信息的公開(kāi)透明，如建設(shè)費(fèi)用、債務(wù)狀況、通行費(fèi)收入、通行費(fèi)用途、收費(fèi)期限、債務(wù)清償狀況等基本信息以及高速公路的實(shí)時(shí)通行狀況等。而且，公開(kāi)透明機(jī)制還能增進(jìn)大眾對(duì)公路收費(fèi)的理解，可以在很大程度上緩解大眾對(duì)收費(fèi)公路的抵觸情緒。只有這樣才能讓通行者清楚交費(fèi)、放心通行，有所選擇。發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面就做得十分細(xì)致，通行者所需信息全部都能通過(guò)便利的渠道獲得，既包括全國(guó)的總體信息也有每條收費(fèi)公路的具體信息，值得借鑒。

(四)引入公路通行費(fèi)優(yōu)惠策略

不同期間和時(shí)段內(nèi)幾乎不變的通行費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，讓公路產(chǎn)品的公共屬性遭到了許多質(zhì)疑，而且也會(huì)降低公路的使用效率。雖然國(guó)內(nèi)部分區(qū)域的收費(fèi)公路推行了一些通行費(fèi)優(yōu)惠措施，如春節(jié)3天的免費(fèi)通行、農(nóng)副產(chǎn)品的免費(fèi)快速通行等，但并不明顯且覆蓋人群少。而發(fā)達(dá)國(guó)家的收費(fèi)公路大部分都會(huì)針對(duì)不同期間和時(shí)段制定一套完整的通行費(fèi)優(yōu)惠政策。這既能體現(xiàn)公路產(chǎn)品的公共屬性，做到有限度的“還路于民”，還能有限度地降低通行成本，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展;吸引更多車流，提高公路使用效率;運(yùn)用通行費(fèi)用差別引導(dǎo)車流通行，降低高峰期通行壓力。以日本為例，在國(guó)土交通省的主導(dǎo)下，各收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)主體(主要以經(jīng)營(yíng)高速公路的6個(gè)道路公團(tuán)為主)共同制定了一套完整的通行費(fèi)優(yōu)惠措施。包括深夜優(yōu)惠、早晚優(yōu)惠、通勤優(yōu)惠、會(huì)員優(yōu)惠、按距離優(yōu)惠等［10］。除此之外，其他收費(fèi)公路根據(jù)各地方的具體情況還有一些其他的優(yōu)惠措施。這些思路和措施都值得借鑒。

(五)加大違法違規(guī)行為的處罰力度

完善相關(guān)法律法規(guī)，制定操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，加大違法違規(guī)行為處罰力度，是收費(fèi)公路健康、持續(xù)發(fā)展的基本保障，必須從始至終，堅(jiān)持實(shí)施。僅靠媒體壓力和一兩次整頓遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決實(shí)際問(wèn)題。更不能求急求快，能用5～10年的時(shí)間理順國(guó)內(nèi)收費(fèi)公路問(wèn)題、走上良性發(fā)展的軌道就已經(jīng)很成功了，要有這種思想準(zhǔn)備。

五、結(jié)語(yǔ)

為解決國(guó)內(nèi)收費(fèi)公路存在的問(wèn)題和不足，對(duì)中國(guó)收費(fèi)公路與各國(guó)高速公路收費(fèi)情況進(jìn)行了比較。分析認(rèn)為，公路是否應(yīng)該收費(fèi)不能按照國(guó)家或者地方的一些政策決定，而是認(rèn)為應(yīng)從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)考察收費(fèi)公路問(wèn)題。為此，對(duì)收費(fèi)公路設(shè)立全國(guó)性專門(mén)管理機(jī)構(gòu)，建立收費(fèi)公路公開(kāi)透明機(jī)制和完善財(cái)務(wù)審計(jì)制度，這更加符合公路收費(fèi)的本質(zhì)功能，能更好地體現(xiàn)公路產(chǎn)品的公共屬性，做到有限度的“還路于民”，可以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也有利于國(guó)內(nèi)收費(fèi)公路的可持續(xù)、健康發(fā)展。

［1］種曼婷.對(duì)我國(guó)收費(fèi)公路的思考與建議［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2010，26(1):42-46.

［2］Germà B，John F.Comparison of recent toll road concession transactions in the United States and France［D］.Barcelona:Universitat de Barcelona，2007.

［3］Autostrade P，Italia S A.Autostrade a 10 anni dalla privatizzazione［EB/OL］.(2010-05-20)［2011-03-22］.http://www.autostrade.it/notizie-autostrade/autostrade-a-10-anni-dalla-privatizzazione.html.

［4］AASHTO.American association of state highway and transportation officials［EB/OL］.(2000-01-08)［2011-03-23］.http://www.transportation.org/.

［5］Office of Highway Policy Information Federal Highway Administration.Highwaystatistics2007［EB/OL］.(2007-09-06)［2011-03-23］.http://www.fhwa.dot.gov/policyinformation/statistics/2007/.

［6］日本國(guó)土交通省道路局.有料道路の種類と事業(yè)主體［EB/OL］.(2007-09-03)［2011-03-23］.http://www.mlit.go.jp/road/yuryo/jigyo_syutai.html.

［7］森恒夫.現(xiàn)代日本型公企業(yè)の軌跡［M］.東京:ミネロヴァ書(shū)房，1992.

［8］宮川公男.高速道路何が問(wèn)題か［M］.東京:巖波書(shū)店，2004.

［9］小林美希.高速道路はこうして造られてきた——償還主義とプール制の弊害［J］.エコノミスト，2003，81(47):80-88.

［10］古川浩太郎.高速道路の通行料金制度歴史と現(xiàn)狀［D］.東京:東京大學(xué)，2009.

［11］日本自動(dòng)車工業(yè)會(huì)(JAMA).自動(dòng)車の稅金［EB/OL］.(2010-04-05)［2011-03-23］.http://www.jama.or.jp/lib/jamareport/091/01_t1.html.

Considerations for China's toll roads and references from developed countries

SUN Qi-peng
(School of Economics and Management，Chang'an University，Xi'an 710064，Shaanxi，China)

In order to clearly explain the problems of toll road and formulate more rational policies for road charging，this study analyzes the reasonableness of the toll road based on the basic theory of new institutional economics.A multi-dimensional deep comparison between developed countries and China has been made from such aspects as the relationship between economic development and toll road，funding source of road construction and arrangement，road charging period and standard.The study describes the status of toll road in Japan in detail，and indicates the issues of China's toll roads and proposed the corresponding countermeasures.The analysis shows that it has become a normal economic behavior whether the road should be charged or not，and the key is how to choose，regulate and supervise.Although，there exist differenes for toll road was distinct from country to country because of the differences of the socioeconomic characteristics of different countries，many specific practices of a country is still worth learning.

China;toll road;public product;new instisutional economics

U4－9

A

1671-6248(2011)03-0024-06

2011-06-16

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(10YJC630216);西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題(11J091);長(zhǎng)安大學(xué)省級(jí)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目(JD0905)

孫啟鵬(1976-)，男，陜西安康人，長(zhǎng)安大學(xué)副教授，日本名古屋大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者。