兩輪擴內需政策實考

喻 湘

比較

1997年亞洲金融危機以后，我國政府在1998年果斷采取擴大內需的積極財政政策：一是增發長期建設國債，加快基礎設施建設。1998—2004年問，我國共發行9100多億長期建設國債。二是擴大消費、促進出口和體制改革。先后四次全面提高機關事業單位人員的基本工資。三是把醫療、教育、住房三大市場化改革作為擴大內需的配套措施。市場化改革后，醫療、住房、教育成本全面上升，在當時對于刺激消費和擴大即期消費起了很大作用。

2008年，世界金融危機蔓延。我國新一輪擴大內需的積極財政政策有五大著力點：一是增投資。二是減稅收。三是漲工資。四是促就業。五是扶農村。

比較1998年和2008年相距十年的兩次擴大內需和積極財政政策的實施，可以看出：

1是著力突出經濟結構調整昀任務。十年之前的“擴大內需”，主要的目的就是“總量擴張”，而無所謂“結構調整”。因為經濟總量本來就不大，只能把“總量擴張”放在第一位。可以清楚看出，新一輪的宏觀經濟政策調整，主基調已由“總量擴張”轉移到“結構調整”。

2是著力突出傾向民生的投資方向。1998年開始，國債資金最初的主要投向是農林水利建設、交通通信建設、城市基礎設施建設，后又轉向以西部大開發戰略為主的西氣東送、西電東送、南水北調和青藏鐵路等項目建設。而此次的4萬億投資，主要將加快民生工程、基礎設施、生態環境建設和災后重建等，以實現民生改善和經濟發展的雙贏。

3是著力突出拉動居民消費的政策力度。1998年的擴大內需，拉動的主要是以政府投資為主的工程消費。對居民消費而言，沒有明顯措施。甚至是，把醫療、教育、住房三大市場化改革作為擴大內需的配套措施，直接導致醫療、住房、教育成本的全面上升，居民消費預期不升反降。而此次為應對金融風暴，已經或即將陸續實行的提高最低工資標準、減輕居民稅收負擔、上調退休人員基本養老金、提高低保標準和低保對象補助水平、醫療體制改革、“家電下鄉”補貼、較大幅度提高水稻和小麥的最低收購價格等一系列相應措施，將直接促進居民增收，增強消費信心。

4是著力突出統籌兼顧的發展思路。上一次的擴大內需，從1998年直到2001年，國債資金的投向才明確提出傾向于西部大開發戰略。而從新一輪擴大內需方案來看，調整城鄉、中西部地區的收入差距從一開始就成為政策亮點。十大措施都明確強調投資要更多地向中西部地區、農村地區、貧困地區傾斜，體現了黨中央千方百計破除城鄉二元經濟和區域二元經濟以實現均衡發展的決心。

據上分析，上一輪擴大內需著重強調的是總量擴張，要求是“快”；而新一輪擴大內需的核心是優化結構、提高質量、均衡發展、改善民生，核心在“好”。可以說，這是發展模式的一次重要創新，是發展理論一次新的升華，是發展周期一次新的開始，是貫徹落實科學發展觀的本質體現和重要實踐。

問題

要抓住新一輪的政策機遇，就必須認真總結上一輪擴大內需政策的經驗，著力研究并努力破解當前湘潭市財政管理中存在的矛盾和問題。這些問題集中表現在四個方面：

1公共財政職能的缺位。1998年以來，湘潭市財政走過的是一條從“吃飯型”剛剛向“建設型”過渡，又直接轉向“公共服務型”進軍的發展道路。在這其中，向“建設型”過渡，恰恰依靠的就是上一輪擴大內需和積極財政政策的實施。但其經歷的時間太短，效果不充分，加上湘潭在經濟建設和發展領域的歷史欠帳較多，湘潭財政向‘公共服務型”轉變的努力就一直處于“貧血”狀態，上學、治病、就業、養老這幾座“大山”難以搬除。因此，在新一輪擴大內需中，財政部門要致力解決好公共財政缺位的問題。

2原有發展模式的隱憂。在上一輪經濟發展中，湘潭市與許多城市一樣，都依賴于高能耗、高污染的行業驅動GDP的增長。必須承認，通過加大資源投入、拉動經濟增長的發展模式已難以為繼。因此，在此輪擴大內需中，財政部門如何通過財政資金引導，破解這些長期制約我市經濟發展的體制性、結構性矛盾，調整經濟結構、轉變經濟增長方式是需要首要考慮的難題。

3投融資體系的瓶頸。一方面，企業特別是中小企業融資難的問題十分突出。另一方面，城市基礎設施資金嚴重缺乏，融資渠道單一，財政債務負擔重，再融資難度很大。

4項目管理的漏洞。資金如何爭，是一個問題。而爭來了如何管理好，卻是一個一直沒有解決好的難題。從上一次的擴大內需和積極財政政策實施過程看，首先，項目申報缺乏系統論證。在申報項目時，沒有一個整體的項目規劃，上報的項目多而散。同時，申報的項目過分注重經濟效益，而忽略了產業結構、科技、民生和環境等因素。其次，資金分散使用情況嚴重。撒胡椒面的資金使用方式，雖然面面俱到、平均分配，人人手里都有一星半點，但于不成大事。最后，項目資金缺乏有效的監管。由于項目過多、過細和資金管理的權限和責任分散，財政部門難以進行充分的調研和考察，以及科學的分析和評估后撥付資金，只扮演了“出納員”的角色。

出路

目前，對接中央新一輪擴大內需政策，必須堅持用發展和改革的辦法解決前進中的問題，從五個方面探索湘潭市財政發展的新路徑。

1把科學發展落實到項目上去。集中財力辦大事是財政工作始終堅持的重要支出管理原則。在財政財力有限的情況下，把科學發展落實到項目上去。中央4萬億的投資，湘潭財政部門要主動加強與相關部門的聯系和銜接，力爭讓能夠真正推動我市經濟快速發展的大項目、好項目，進入國家規劃籠子。同時，可以試行上級財政轉移支付專項資金打捆使用的辦法。

2推進政府投融資體制改革。通過清理國有資產、國有土地和財源建設，盡快整合市屬國有資產，并以此為基礎，為高質量組建全市的投融資債務管理中心提供資本保障。打造并利用好投融資債務管理中心這個主體和平臺，加快推動“五化發展”，即投資主體多元化、籌資渠道多樣化、投資決策科學化、投資管理規范化、經營運作市場化的發展。同時，要逐步實現政府投融資管理體制的“五大轉變”，即城市投融資從政府主導向市場多元主導轉變；從政府舉債向資本運作轉變；從間接融資向直接融資轉變；從相對封閉到更加開放的機制轉變；從無償投入向有償回報轉變。并建立完善從資金籌集、資金運行、資金監管到債務償還的全程預算管理制度。

3加快助推“兩型”社會建設。要通過財政資金投入導向，引導投資項目的定位。要著手制定并完善扶持“兩型”產業發展的財政性政策措施。

4打造民生資金投入保障機制。一是加強社會保障制度建設。二是促進公共服務均等化。三是加快推進安居工程。同時，要進一步探索和創新民生資金投入的長效機制，建立投入和服務掛鉤，直接補助與激勵引導相結合的良性循環機制。

5重點加強對中央投資及項目的全程監管。如，在中央資金項目申報時，加大財政參與力度，建立財政投資項目民主、科學的社會化評價體系；適時啟動財政投資的績效評價，建立財政資金追蹤問效體系，可積極嘗試把投入產出效果、土地集約利用、環保、工程質量、競爭中的公平公開問題作為考慮因素綜合評價項目的實施效果，作為財政撥付資金的依據。