公共服務契約化“摸黑”前行

馮一凡

縱觀2010年，NGO、NPO、BOT、PFI、PPP一個個眼花繚亂的英文縮寫把人們的視線吸引到了公共財政契約化的新理念上。拓展公共財政提供公共服務的途徑，提高公共財政的使用效率，調動社會資源以擴大公共服務供給，這些在西方國家已非罕事，無怪乎與公共財政契約化相關的概念都冠以英文縮寫，這也進一步透顯出現代公共財政支出發展的國際趨勢。

在這樣的趨勢下，中國政府也正在從贏接提供公共服務向公共資源協調者的角色轉變，逐漸興起的民間非政府、非營利性社會組織(NG0、NPO)以其專業性、志愿性、公開性、非營利性等特點，漸成為提供公共服務的適宜主體。

盡管中國決策者已認識到公共財政契約化的重要性，但目前中國公共服務購買制度尚不完善，公私伙伴關系(PPP)少有滲透到公共服務領域，且民間非政府、非營利性社會組織的發展進程緩慢，其承擔公共服務的能力并不理想。在缺乏完善的公共服務契約體系，且纏絆在種種理念束縛的情況之下，近年來，地方政府在不斷沿著公共服務契約化的道路上“摸黑”前進，然而這樣的探索在數量上仍滿足不了社會需要；在程序上缺乏規范的流程；在監管上亦無相應的手段。

北京市億元購買NG0服務

2010年7月上旬由北京市社會團體管理辦公室(下稱北京市社團辦)發起億元購買NGO社會組織(Non-GovernmentOrganization)服務，涉及扶貧救助、扶老助殘、醫療衛生等10個領域，轟動一時。其億元規模使得輿論對此頗為關注，支持、質疑、或“靜觀其變”。本刊今年9月號即時策劃了專題報道《政府購買NGO服務“錢”途》，在采訪過程中了解到，當時億元資金并未全面到位，財政預算盤子中未能涵蓋全部服務購買金額，資金差額仍亟待北京市社團辦與北京市財政局協商籌措。資金問題如冷水般潑向被輿論炒得火熱的億元購買活動，一時間讓公眾對政府購買服務的方法、范圍、評審、管理、監督等各個環節提出了質疑。時隔三個月，目前活動進展情況如何?資金問題是否解決?項目的監督管理辦法是否出臺?

在采訪中記者了解到，北京市社團辦已組織專家團隊及第三方機構對簽約的NG0組織服務項目進行了詳細的核查與評估，調查內容包括項目進行情況、實施過程中存在的困難、項目的延續性和未來發展方向等，并特發《北京市民政局關于購買社會組織公益服務項目有關事項的通知》(下稱《通知》)。

《通知》中明確要求參與此次政府購買NGO服務的項目申報單位提交項目總結報告，闡明項目實施情況、受益群體、資金投入等情況；且對項目的社會效益和成果進行評估；同時針對項目實施過程中所存在的困難、問題提出意見。此外，《通知》亦要求申報單位提供項目財務決算報告，并以此作為政府購買社會組織公益服務項目的主要依據。對項目經費的開支范圍進行詳細調查，涉及勞務費、活動費、差旅費、專家咨詢費等數個項目。

《通知》規定簽約NGO組織提供相關材料后，將接受由北京市民政局委托具有相關資質的第三方對項目進行績效評估，報專家評審委員會進行審核，提出驗收意見和購買資金額度，并最終由市民政局政府購買社會組織公益服務項目工作領導小組對項目進行審定，簽發決定書后方可獲得政府資金撥付。

截止到11月24日，北京市億元購買NG0服務的績效評估工作告一段落。記者從此前獲得簽約的莎利文康復中心了解到，在此次集體評估中，莎利文康復中心的聾兒社區康復指導項目獲得了第一名。莎利文康復中心有關人員表示，在專家集體的評審評估中，其申報的聾兒社區康復指導項目僅在外圍監理會上失掉一分。然而，此前與莎利文共同人選北京市億元購買NGO服務的其他一些項目則在審查過程中則或多或少暴露出財務管理不合規等相關問題。針對此，北京市社團辦表示，將進一步加強對簽約的NGO組織進行審查，要求未通過此次評估的NGO組織補充提供相關材料，待評審通過后才能保證政府資金到賬。

可見，北京市社團辦對于此次政府購買NGO服務活動展開了嚴格的監督，通過對資金撥付的把控加強了對NGO組織及所申報項目的管理。項目財務報告經由第三方會計師事務所進行審批，再通過專家評審委員會打分后，方可得到全額資助。截止至發稿日，記者并未獲得億元資金如何籌措的相關信息，但從北京市社團辦目前的監督管理辦法中或可推測，評審合格的NGO組織及其申報項目有望在近期內簽署決定書，獲得政府購買資金。上海閔行區政府購買規范化

政府購買公共服務的形式亦可多樣化，與北京市購買NG0社會組織服務有所不同，上海閔行區在2009年推出政府購買私人部門(企業)服務的自行車免費租賃項目。該項目由政府全額出資購買，全套設施及運營均由全球最大的自行車免費租賃服務運營商龍騎天際國際傳媒公司提供，在閔行區370余平方公里范圍內設立自行車免費租賃攤位，市民只需憑身份證辦理一張“誠信卡”就可免費租賃使用。目前，閔行區自行車免費租賃服務項目現已實現了包括地鐵、公交換乘、社區、高校等網點的全覆蓋，直接服務人群超過百萬。

此外，閔行區在多個社會公共服務領域采用政府購買的形式。記者從有關專家處了解到，目前閔行區已成功將政府購買服務拓展到養老、醫療、交通、社區服務等領域，除引入了NGO社會組織的資源外，還將服務提供方擴大到企業和廣大的志愿者中，充分調動了廣闊的市場和社會資源。據介紹，每位提供服務的志愿者可領取面額100元的充值卡一張(政府出資)，并可通過該充值卡在加盟商家消費享受打折優惠。通過此方式，政府一方面調動了志愿者的積極性，另一方面也提升了加盟商家(企業)的知名度，起到了扶持作用。同時，由NGO社會組織、企業和志愿者提供服務效果較之政府直接提供服務效果更明顯、服務范圍更廣泛，可謂一舉多贏。

然而與北京市政府購買NG0服務相比，上海閔行區的政府購買行為更據常規性，涉及范圍更廣泛，且已基本開拓出一套相對成熟的政府購買服務模式。對于購買服務的范圍、購買的方式和流程、項目的評審和管理、經費的劃撥以及獎懲辦法均有規范化的制度。據悉，閔行區已出臺了《關于規范政府購買社會組織公共服務實施意見》，規范政府購買服務行為。閔行區社團局還召開了政府購買社會組織公共服務經費預算工作會議，以更好地做好政府購買服務的經費預算工作。規范化的制度，特別是完善制定政府購買服務預算，保證了財政資金的及時到位，也讓類似北京市億元購買服務資金不到位的問題無影遁形。契約化道路上的“絆腳石”

盡管政府購買公共服務的理念仍屬新生，但事實上在很多地方近幾年已開始實踐，形式多樣。自2006年起，無錫市就已率先在文化、旅游、水利、

醫療等部門開始試點實施政府購買公共服務，然后逐步擴大范圍、規范購買行為。與此同時，山東省濰坊市也開始實施政府購買社區衛生服務的政策，擇優確定了16個社區衛生服務中心和64個社區衛生服務站，搭建起完善的服務網絡，并構建了城區“10分鐘就醫圈”。去年，銀川金鳳區為轄區老人提供了“政府買單、結對互助、娛樂服務”，讓1，87萬老年人充分享受到了居家養老帶來的實惠。而今年，在長沙市政協舉行的《關于建立和完善我市政府購買公共服務機制的建議》重點提案督辦會上，長沙市財政局已明確表示，將把政府購買公共服務經費納入預算管理。

各種嘗試和探索頻頻出現，其中不乏成功案例，但從理念上看，公眾對私人部門提供公共服務存在諸多疑慮，在購買流程和監督機制上的質疑聲也此起彼伏。質疑主要集中在幾個方面：

是購買公共服務的資金未

明確納入年度預算，且并未向社會公開。盡管政府采購資金目前已在預算之內，但政府采購多集中于產品采購，涉及公共服務領域少之又少。目前中國的政府購買服務多屬突發性、偶然性事件，且不受財政預算約束，這也直接導致了北京億元購買N G 0服務中尷尬的資金窘境。

是購買過程中公開競爭并

不是一般原則，如此前莎利文康復中心主任吳淑芝女士曾表示，在政府購買服務的招標過程中不乏一些非競爭性購買，擁有政府“背景”的社會組織與政府部門之間不存在獨立性，這讓財政支出契約化成為一張“空頭支票”，形同虛設。

是在購買服務過程中往往

缺乏獨立的第三方監督管理機制。由于公眾對服務過程中所涉及的成本、回報率、受益人群及服務質量等因素不慎了解，加之從理念上對私人部門和社會組織的不信任，導致對監督機制的呼聲頗高。在這方面，北京市社團辦組織會計師事務所及專家評審團隊，對項目申報方的NG0社會組織進行了嚴格服務及財務考核，無疑為“摸黑”探路的地方政府點亮了一盞明燈。

是政府部門間的協調問

題。北京市社團辦書記溫慶云曾表示，政府部門間的協調不到位會直接影響購買服務的效果。公共服務目標及資金的交叉錯位，或將導致多頭管理、重復管理、權責不清的問題，影響公共服務的提供效率。

是政府購買服務行為并未

明確納入《政府采購法》等相關法律范圍之內，缺少法律約束和保護。

可見，公眾的質疑并非全無道理。公共服務契約化的道路上缺少規范、系統的制度“照明”，目前存在的諸多問題成了路上的“絆腳石”，地方政府“摸黑”探路可謂困難重重。