公共服務(wù)契約化“摸黑”前行

馮一凡

縱觀2010年，NGO、NPO、BOT、PFI、PPP一個(gè)個(gè)眼花繚亂的英文縮寫把人們的視線吸引到了公共財(cái)政契約化的新理念上。拓展公共財(cái)政提供公共服務(wù)的途徑，提高公共財(cái)政的使用效率，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源以擴(kuò)大公共服務(wù)供給，這些在西方國家已非罕事，無怪乎與公共財(cái)政契約化相關(guān)的概念都冠以英文縮寫，這也進(jìn)一步透顯出現(xiàn)代公共財(cái)政支出發(fā)展的國際趨勢(shì)。

在這樣的趨勢(shì)下，中國政府也正在從贏接提供公共服務(wù)向公共資源協(xié)調(diào)者的角色轉(zhuǎn)變，逐漸興起的民間非政府、非營利性社會(huì)組織(NG0、NPO)以其專業(yè)性、志愿性、公開性、非營利性等特點(diǎn)，漸成為提供公共服務(wù)的適宜主體。

盡管中國決策者已認(rèn)識(shí)到公共財(cái)政契約化的重要性，但目前中國公共服務(wù)購買制度尚不完善，公私伙伴關(guān)系(PPP)少有滲透到公共服務(wù)領(lǐng)域，且民間非政府、非營利性社會(huì)組織的發(fā)展進(jìn)程緩慢，其承擔(dān)公共服務(wù)的能力并不理想。在缺乏完善的公共服務(wù)契約體系，且纏絆在種種理念束縛的情況之下，近年來，地方政府在不斷沿著公共服務(wù)契約化的道路上“摸黑”前進(jìn)，然而這樣的探索在數(shù)量上仍滿足不了社會(huì)需要；在程序上缺乏規(guī)范的流程；在監(jiān)管上亦無相應(yīng)的手段。

北京市億元購買NG0服務(wù)

2010年7月上旬由北京市社會(huì)團(tuán)體管理辦公室(下稱北京市社團(tuán)辦)發(fā)起億元購買NGO社會(huì)組織(Non-GovernmentOrganization)服務(wù)，涉及扶貧救助、扶老助殘、醫(yī)療衛(wèi)生等10個(gè)領(lǐng)域，轟動(dòng)一時(shí)。其億元規(guī)模使得輿論對(duì)此頗為關(guān)注，支持、質(zhì)疑、或“靜觀其變”。本刊今年9月號(hào)即時(shí)策劃了專題報(bào)道《政府購買NGO服務(wù)“錢”途》，在采訪過程中了解到，當(dāng)時(shí)億元資金并未全面到位，財(cái)政預(yù)算盤子中未能涵蓋全部服務(wù)購買金額，資金差額仍亟待北京市社團(tuán)辦與北京市財(cái)政局協(xié)商籌措。資金問題如冷水般潑向被輿論炒得火熱的億元購買活動(dòng)，一時(shí)間讓公眾對(duì)政府購買服務(wù)的方法、范圍、評(píng)審、管理、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)提出了質(zhì)疑。時(shí)隔三個(gè)月，目前活動(dòng)進(jìn)展情況如何?資金問題是否解決?項(xiàng)目的監(jiān)督管理辦法是否出臺(tái)?

在采訪中記者了解到，北京市社團(tuán)辦已組織專家團(tuán)隊(duì)及第三方機(jī)構(gòu)對(duì)簽約的NG0組織服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行了詳細(xì)的核查與評(píng)估，調(diào)查內(nèi)容包括項(xiàng)目進(jìn)行情況、實(shí)施過程中存在的困難、項(xiàng)目的延續(xù)性和未來發(fā)展方向等，并特發(fā)《北京市民政局關(guān)于購買社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的通知》(下稱《通知》)。

《通知》中明確要求參與此次政府購買NGO服務(wù)的項(xiàng)目申報(bào)單位提交項(xiàng)目總結(jié)報(bào)告，闡明項(xiàng)目實(shí)施情況、受益群體、資金投入等情況；且對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)效益和成果進(jìn)行評(píng)估；同時(shí)針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中所存在的困難、問題提出意見。此外，《通知》亦要求申報(bào)單位提供項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算報(bào)告，并以此作為政府購買社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目的主要依據(jù)。對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的開支范圍進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，涉及勞務(wù)費(fèi)、活動(dòng)費(fèi)、差旅費(fèi)、專家咨詢費(fèi)等數(shù)個(gè)項(xiàng)目。

《通知》規(guī)定簽約NGO組織提供相關(guān)材料后，將接受由北京市民政局委托具有相關(guān)資質(zhì)的第三方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)估，報(bào)專家評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行審核，提出驗(yàn)收意見和購買資金額度，并最終由市民政局政府購買社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審定，簽發(fā)決定書后方可獲得政府資金撥付。

截止到11月24日，北京市億元購買NG0服務(wù)的績效評(píng)估工作告一段落。記者從此前獲得簽約的莎利文康復(fù)中心了解到，在此次集體評(píng)估中，莎利文康復(fù)中心的聾兒社區(qū)康復(fù)指導(dǎo)項(xiàng)目獲得了第一名。莎利文康復(fù)中心有關(guān)人員表示，在專家集體的評(píng)審評(píng)估中，其申報(bào)的聾兒社區(qū)康復(fù)指導(dǎo)項(xiàng)目僅在外圍監(jiān)理會(huì)上失掉一分。然而，此前與莎利文共同人選北京市億元購買NGO服務(wù)的其他一些項(xiàng)目則在審查過程中則或多或少暴露出財(cái)務(wù)管理不合規(guī)等相關(guān)問題。針對(duì)此，北京市社團(tuán)辦表示，將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)簽約的NGO組織進(jìn)行審查，要求未通過此次評(píng)估的NGO組織補(bǔ)充提供相關(guān)材料，待評(píng)審?fù)ㄟ^后才能保證政府資金到賬。

可見，北京市社團(tuán)辦對(duì)于此次政府購買NGO服務(wù)活動(dòng)展開了嚴(yán)格的監(jiān)督，通過對(duì)資金撥付的把控加強(qiáng)了對(duì)NGO組織及所申報(bào)項(xiàng)目的管理。項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)由第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審批，再通過專家評(píng)審委員會(huì)打分后，方可得到全額資助。截止至發(fā)稿日，記者并未獲得億元資金如何籌措的相關(guān)信息，但從北京市社團(tuán)辦目前的監(jiān)督管理辦法中或可推測(cè)，評(píng)審合格的NGO組織及其申報(bào)項(xiàng)目有望在近期內(nèi)簽署決定書，獲得政府購買資金。上海閔行區(qū)政府購買規(guī)范化

政府購買公共服務(wù)的形式亦可多樣化，與北京市購買NG0社會(huì)組織服務(wù)有所不同，上海閔行區(qū)在2009年推出政府購買私人部門(企業(yè))服務(wù)的自行車免費(fèi)租賃項(xiàng)目。該項(xiàng)目由政府全額出資購買，全套設(shè)施及運(yùn)營均由全球最大的自行車免費(fèi)租賃服務(wù)運(yùn)營商龍騎天際國際傳媒公司提供，在閔行區(qū)370余平方公里范圍內(nèi)設(shè)立自行車免費(fèi)租賃攤位，市民只需憑身份證辦理一張“誠信卡”就可免費(fèi)租賃使用。目前，閔行區(qū)自行車免費(fèi)租賃服務(wù)項(xiàng)目現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)了包括地鐵、公交換乘、社區(qū)、高校等網(wǎng)點(diǎn)的全覆蓋，直接服務(wù)人群超過百萬。

此外，閔行區(qū)在多個(gè)社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域采用政府購買的形式。記者從有關(guān)專家處了解到，目前閔行區(qū)已成功將政府購買服務(wù)拓展到養(yǎng)老、醫(yī)療、交通、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，除引入了NGO社會(huì)組織的資源外，還將服務(wù)提供方擴(kuò)大到企業(yè)和廣大的志愿者中，充分調(diào)動(dòng)了廣闊的市場(chǎng)和社會(huì)資源。據(jù)介紹，每位提供服務(wù)的志愿者可領(lǐng)取面額100元的充值卡一張(政府出資)，并可通過該充值卡在加盟商家消費(fèi)享受打折優(yōu)惠。通過此方式，政府一方面調(diào)動(dòng)了志愿者的積極性，另一方面也提升了加盟商家(企業(yè))的知名度，起到了扶持作用。同時(shí)，由NGO社會(huì)組織、企業(yè)和志愿者提供服務(wù)效果較之政府直接提供服務(wù)效果更明顯、服務(wù)范圍更廣泛，可謂一舉多贏。

然而與北京市政府購買NG0服務(wù)相比，上海閔行區(qū)的政府購買行為更據(jù)常規(guī)性，涉及范圍更廣泛，且已基本開拓出一套相對(duì)成熟的政府購買服務(wù)模式。對(duì)于購買服務(wù)的范圍、購買的方式和流程、項(xiàng)目的評(píng)審和管理、經(jīng)費(fèi)的劃撥以及獎(jiǎng)懲辦法均有規(guī)范化的制度。據(jù)悉，閔行區(qū)已出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)實(shí)施意見》，規(guī)范政府購買服務(wù)行為。閔行區(qū)社團(tuán)局還召開了政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算工作會(huì)議，以更好地做好政府購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算工作。規(guī)范化的制度，特別是完善制定政府購買服務(wù)預(yù)算，保證了財(cái)政資金的及時(shí)到位，也讓類似北京市億元購買服務(wù)資金不到位的問題無影遁形。契約化道路上的“絆腳石”

盡管政府購買公共服務(wù)的理念仍屬新生，但事實(shí)上在很多地方近幾年已開始實(shí)踐，形式多樣。自2006年起，無錫市就已率先在文化、旅游、水利、

醫(yī)療等部門開始試點(diǎn)實(shí)施政府購買公共服務(wù)，然后逐步擴(kuò)大范圍、規(guī)范購買行為。與此同時(shí)，山東省濰坊市也開始實(shí)施政府購買社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的政策，擇優(yōu)確定了16個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和64個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，搭建起完善的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并構(gòu)建了城區(qū)“10分鐘就醫(yī)圈”。去年，銀川金鳳區(qū)為轄區(qū)老人提供了“政府買單、結(jié)對(duì)互助、娛樂服務(wù)”，讓1，87萬老年人充分享受到了居家養(yǎng)老帶來的實(shí)惠。而今年，在長沙市政協(xié)舉行的《關(guān)于建立和完善我市政府購買公共服務(wù)機(jī)制的建議》重點(diǎn)提案督辦會(huì)上，長沙市財(cái)政局已明確表示，將把政府購買公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算管理。

各種嘗試和探索頻頻出現(xiàn)，其中不乏成功案例，但從理念上看，公眾對(duì)私人部門提供公共服務(wù)存在諸多疑慮，在購買流程和監(jiān)督機(jī)制上的質(zhì)疑聲也此起彼伏。質(zhì)疑主要集中在幾個(gè)方面：

是購買公共服務(wù)的資金未

明確納入年度預(yù)算，且并未向社會(huì)公開。盡管政府采購資金目前已在預(yù)算之內(nèi)，但政府采購多集中于產(chǎn)品采購，涉及公共服務(wù)領(lǐng)域少之又少。目前中國的政府購買服務(wù)多屬突發(fā)性、偶然性事件，且不受財(cái)政預(yù)算約束，這也直接導(dǎo)致了北京億元購買N G 0服務(wù)中尷尬的資金窘境。

是購買過程中公開競(jìng)爭并

不是一般原則，如此前莎利文康復(fù)中心主任吳淑芝女士曾表示，在政府購買服務(wù)的招標(biāo)過程中不乏一些非競(jìng)爭性購買，擁有政府“背景”的社會(huì)組織與政府部門之間不存在獨(dú)立性，這讓財(cái)政支出契約化成為一張“空頭支票”，形同虛設(shè)。

是在購買服務(wù)過程中往往

缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)督管理機(jī)制。由于公眾對(duì)服務(wù)過程中所涉及的成本、回報(bào)率、受益人群及服務(wù)質(zhì)量等因素不慎了解，加之從理念上對(duì)私人部門和社會(huì)組織的不信任，導(dǎo)致對(duì)監(jiān)督機(jī)制的呼聲頗高。在這方面，北京市社團(tuán)辦組織會(huì)計(jì)師事務(wù)所及專家評(píng)審團(tuán)隊(duì)，對(duì)項(xiàng)目申報(bào)方的NG0社會(huì)組織進(jìn)行了嚴(yán)格服務(wù)及財(cái)務(wù)考核，無疑為“摸黑”探路的地方政府點(diǎn)亮了一盞明燈。

是政府部門間的協(xié)調(diào)問

題。北京市社團(tuán)辦書記溫慶云曾表示，政府部門間的協(xié)調(diào)不到位會(huì)直接影響購買服務(wù)的效果。公共服務(wù)目標(biāo)及資金的交叉錯(cuò)位，或?qū)?dǎo)致多頭管理、重復(fù)管理、權(quán)責(zé)不清的問題，影響公共服務(wù)的提供效率。

是政府購買服務(wù)行為并未

明確納入《政府采購法》等相關(guān)法律范圍之內(nèi)，缺少法律約束和保護(hù)。

可見，公眾的質(zhì)疑并非全無道理。公共服務(wù)契約化的道路上缺少規(guī)范、系統(tǒng)的制度“照明”，目前存在的諸多問題成了路上的“絆腳石”，地方政府“摸黑”探路可謂困難重重。