我國礦業用地退出機制研究

趙淑芹 ，劉樹明，唐守普

(1.石家莊經濟學院公共管理學院，河北 石家莊 050031；2.河北省土地整理服務中心，河北 石家莊 050011)

隨著“兩種資源、兩個市場”礦產資源戰略實施，單純考慮土地的礦產價值理念逐步被全面考慮土地利用的經濟、政治、社會和生態綜合價值理念取代。全方位的審視現行的礦業用地制度，特別是礦業用地退出制度顯得十分必要。

1 我國礦業用地制度的基本特征

礦業用地是礦業權人因行使礦業權而產生的用地類型，隨著礦區采礦活動的終止，承載和服務礦業的功能終止，礦業用地功能用盡。與其他國有建設用地類型相比，礦業用地不僅表現出了明顯的準入-利用-退出的周期性特征(圖1)，即采礦活動涉及的集體所有的農用地和農村集體建設用地，或國有建設用地通過辦理臨時用地手續或征收程序轉為礦業用地(探礦用地或采礦用地)，礦業活動結束后，礦業用地轉為原農業用途或轉為其他用途的建設用地類型，還表現出了如下特征，見圖1。

1.1 使用權人特定

國內礦業權人是經過行政許可的特定人或組織[1]。取得勘查許可證的組織或個人稱為探礦權人，取得采礦許可證的組織或個人稱為采礦權人。礦業用地的初始取得主體僅限于礦業權人。探礦用地由探礦權人或采礦權人申請，經過相應的國土資源部門批準，獲得臨時用地使用權；采礦用地由采礦權人申請，經過相應的國土資源部門批準，采礦權人獲得國有建設用地使用權。礦業活動終止前，礦業用地只能隨礦業權的流轉變更使用權人，不允許單獨流轉。礦業用地使用權人與礦業權人一一對應。

1.2 僅用于承載探礦、采礦及與此相關的活動

探礦用地用于承載探礦活動，探礦權人可以在勘查作業區及相鄰區域架設供電、供水、通訊管線，但不得影響或者損害原有的供電、供水設施和通訊管線；可以在勘查作業區及相鄰區域通行和根據工程需要臨時使用土地，但必須遵守有關法律、法規關于勞動安全、土地復墾和環境保護的規定。勘查作業完畢，及時封、填探礦作業遺留的井、硐或者采取其他措施，消除安全隱患。采礦用地用于承載采礦活動，采礦權人可按照采礦許可證規定的開采范圍和期限從事開采活動，在礦區范圍內建設采礦所需的生產和生活設施，并可以根據生產建設的需要，依法取得土地使用權。礦業活動結束，礦業用地退出轉用。

圖1 礦業用地進入-利用-退出的過程圖

1.3 有償取得和利用

土地管理法及實施條例規定，建設項目施工和地質勘查需要臨時使用農民集體所有土地的，除與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同外，要支付臨時使用土地補償費。采礦用地要按照劃撥、出讓和轉讓等取得土地使用權的方式，支付土地補償費、安置費或繳納土地出讓金，或轉讓費，并按照產業政策支付建設用地使用費。上述都是礦業用地有償取得和利用的基本內容。

1.4 復墾后退出

現行的《土地管理法實施條例》第二十八條規定：“建設項目施工和地質勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應當自臨時用地期滿之日起1年內恢復種植條件。”《土地復墾規定》第二十條：“對不履行或者不按照規定要求履行土地復墾義務的企業和個人，由土地管理部門責令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部門根據情節，處以每畝每年二百元至一千元的罰款。對逾期不改正的企業和個人，在其提出新的生產建設用地申請時，土地管理部門可以不予受理。”由此可見，礦業用地實行復墾后退出制度。按照復墾的分類，“復原”是指復原破壞前所存在的狀態，“恢復”是指將破壞的地區恢復到近似破壞前的狀態。“重建”是根據破壞前制定的規劃，將破壞土地恢復到穩定的和永久的用途，這種用途可以和破壞前一樣，也可以在更高的程度上用于農業，或者改作建設用地，假如改變用途，新的用途必須對社會更有利。從當前的復墾實踐看，“復原”難度較高，“重建”具有更大的靈活性，其可以按照公共利益及經濟條件，來確定復墾損毀土地的利用方案[2]。

2 我國當前礦業用地退出機制及其問題

按照礦山生命周期理論，礦山閉坑或者報廢，是礦業發展的基本規律。礦山閉坑或者報廢，就意味著礦山退出礦業，礦業用地退出礦山企業。隨著我國礦業總規模的擴大，礦業用地總規模不斷增加，退出礦業活動的礦業用地規模必然同步增加。但當前的礦業用地退出狀況并不樂觀，存在退出數量少、節奏慢、質量低等現象。礦業用地粗放利用的主要原因，是現行礦業用地制度不適應礦業權主體多元化引起的退出途徑不全、期限不匹配、退出激勵不當和退出監管不到位等。

2.1 礦業用地的退出路徑無法涵蓋新情況

當前，礦業用地法規退出途徑有兩種：一是按照國有建設用地規范，二是返還集體，按照集體所有土地規范。第一種途徑又可細分為歸原擁有礦業用地的企業使用、國家閑置收回和提前收回三種情況。《土地復墾規定》第十七條規定：“生產過程中破壞的國家征用的土地，企業用自有資金或者貸款進行復墾的，復墾后歸該企業使用；根據規劃設計，企業不需要使用的土地或者未經當地土地管理部門同意，復墾后連續二年以上不使用的土地，由當地縣級以上人民政府統籌安排使用；因國家生產建設需要提前收回的，企業應當對承包合同或者集資協議的另一方當事人支付適當的補償費。”第二種途徑又細分為二，一是損毀土地無法恢復原用途，但原集體經濟組織愿意保留的，返還集體；二是生產過程中破壞的國家不征用的土地，復墾后仍歸原集體經濟組織使用。

上述退出途徑設計已明顯存在漏洞，沒有涵蓋所有符合退出的情形。比如，對已征用但沒有破壞土地的處理沒有做出明確的規定，對損毀土地無法恢復原用途，但原集體經濟組織愿意保留的，返還集體后的利用類型沒有做出具體規定。另外，缺少市場化的退出途徑。退出途徑不全面，造成退出途徑不暢通。

2.2 退出期限匹配性較差

按照現行規定，探礦用地屬于臨時用地，使用期限為2年。采礦用地按照所取得的土地原初始權利狀況確定使用年限，初始為國有土地的，按照國有土地使用權的剩余年限確定期限；初始為集體所有土地的，出讓使用期限為工業用地的法定最高限50年，用地期限內不能完成礦業活動的，可申請續期。劃撥用地不考慮使用期限問題。以采礦權為例，《礦產資源開采登記管理辦法》(國務院令第241號)第七條規定：“采礦許可證有效期，按照礦山建設規模確定，大型以上的，采礦許可證有效期最長為30年；中型的，采礦許可證有效期最長為20年；小型的，采礦許可證有效期最長為10年。采礦許可證有效期滿，需要繼續采礦的，采礦權人應當在采礦許可證有效期屆滿的30日前，到登記管理機關辦理延續登記手續。”

礦業用地使用權和礦業權兩者的期限差異，會導致產生下列現象：一個服務年限為30年且采礦權期限為30年的礦山，礦業權人通過出讓方式可以獲得一宗使用權年限為50年的礦業用地。從土地利用角度看，無緣由地給了土地使用權人20年的無確定用途的土地使用權，既不符合土地稀缺國情與集約與節約用地要求，也不符合用途管制需要；從投入看上，雖然礦業權人在取得環節多支付20年的土地使用權費，但從土地價值不斷增值的角度看，卻給了土地使用權人轉讓剩余土地使用權的增值空間。而且，由于采礦活動30年終結，剩余的20年已經不符合礦業用地的用地特性，準入期限為礦業用地及時退出設置了障礙。

2.3 退出激勵不適當

從用地周期看，礦業用地具有“臨時和從屬”性，礦業活動開始，礦業用地產生，礦業活動結束，礦業用地返還或退出轉用。從質量和功能看，一定數量、質量和功效的土地經許可進入礦業活動，礦業活動結束后，礦業權人應返還或退出數量、質量或功效符合法定要求的土地，這是礦業權人取得和利用土地的基本前提。“誰破壞，誰復墾” 是礦業用地使用權人的法定義務，一是約束礦業權人少占土地，二是約束土地使用權人減少損毀。

由于過去我國礦業以國有礦山為主體，未復墾礦業損毀土地數量較大，需要政府投入的復墾資金缺口較大[3-9]。為解決上述遺留問題，實施“誰破壞，誰受益”的激勵機制是恰當的，即誰對破壞土地實施治理的投入，誰獲得或優先獲得治理后土地使用權。但對新許可的礦業用地使用權人而言不適當。與過去比，不僅當前的土地緊缺度高，而且土地的生態環境和社會功能顯化，對損毀土地進行復墾是當前土地使用人的法定義務。而“誰破壞，誰受益”一定程度上混淆了義務和權力的關系，結果形成反向激勵：一是礦業權人在采礦后有轉用經濟潛力的區域多占土地，二是減輕了企業損毀土地的經濟和社會責任，造成延時退地。

2.4 退出監管不到位

一是沒有明確監管人。按照現行的法規，探礦權實行省、國務院兩級許可，采礦權實行縣、市、省和國務院四級許可。礦用用地中涉及的農用地的轉用實行省和國務院兩級許可，土地使用權的出讓和轉讓實行市、省二級許可，由縣、市兩級國土資源組織實施。比如，對臨時占用耕地的，《土地管理法實施條例》要求土地使用者應當自臨時用地期滿之日起1年內恢復種植條件。雖然《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》(國土資發〔2007〕81號)要求：“凡已經或可能因挖損、塌陷、壓占、污染等原因對土地造成破壞的生產建設項目(生產項目是指開采礦產資源、燒制磚瓦等項目；建設項目是指交通、水利、能源等項目)，土地復墾義務人均應編制土地復墾方案”，由誰負責監督返還沒有具體要求。

二是退出條件過于粗糙寬泛。《關于加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》(國土資發〔2006〕225號)要求“縣級以上國土資源管理部門要對被破壞的土地進行調查和適宜性評價，按照“因地制宜，綜合利用”的原則，依據土地利用總體規劃，合理確定復墾土地用途，宜農則農、宜建則建。被破壞的土地要優先復墾為農用地，用于種植、林果、畜牧、漁業等農業生產；確實不適宜農業生產的，可以依法復墾為非農建設用地。”由于確定的復墾后土地用途范圍廣且時間無要求。由于不同用途之間的復墾成本存在差異性，會導致被破壞的土地優先復墾為農用地目標無法實現。

3 礦業用地退出機制設計

健全退出機制，對于合理利用土地、促進損毀土地復墾，實現占用土地的盤活和循環使用具有積極意義。

3.1 退出路徑

首先，對探礦與采礦用地分類規范。由于探礦用地不是實質性的占有，不造成實質性的損害，且一般容易恢復土地原狀。從探礦用地規范實踐看，采用臨時用地規范其取得、利用和返還方式比較合適。其次，對采礦用地分類規范。采礦用地按用途可分為工業廣場用地、采礦區用地，以及尾礦庫用地三大類[10]。用于建設廠房等輔助采礦的工業廣場用地，屬于不可逆的永久性占地，尾礦庫用地一般屬于可逆性占地。受礦產資源的賦存方式和礦種影響，采礦區用地的可逆性存在顯著差別。對工業廣場用地按照建設用地規范，按照相應的制度采取劃撥、出讓等方式取得用地。對尾礦庫用地按照使用期限，可以選擇采用租賃或臨時用地方式。對采礦區用地，按照采礦對土地的損毀預測與復墾方案分類規范，對可逆性用地，按照原土地類型和所有性質規范，可以選擇采取租賃、合作或股份合作等形式；對不可逆土地，按照建設用地規范。

在此基礎上，礦業用地退出路徑應包括收回國有土地使用權、返還農村集體經濟組織、確權給企業或個人使用、其他退出方式(見表1)。

表1 礦業用地退出路徑

3.2 激勵機制

3.2.1 復墾費列支成本或列入建設項目總投資

復墾義務人要根據破壞土地面積和類型、采出原礦量、復墾標準等，依法繳納土地復墾費，確保土地復墾責任的落實。但國家為鼓勵復墾義務人及時復墾，允許土地復墾費列支生產成本或建設項目總投資并足額預算，以減輕土地復墾義務人的負擔。

3.2.2 允許多途徑獲得采礦用地方式

當前，采礦用地的取得途徑(圖1)一定程度上不完全符合采礦用地的特點。以廣西平果鋁土礦露采為例，從征地、剝離、采礦、復墾，平均4年至6年，其中損毀約為2年至3年，經復墾后的土地仍然用于農業生產，“以租代征”，比征收方式更符合該礦區采礦用地模式。逐步實現特定的礦種或礦區實行“以租代征”不僅有利于節約與集約用地，也有利于耕地保護政策實施。

3.2.3 給予優先權鼓勵

按照一定的標準復墾破壞土地，是土地使用權人的義務和責任。但要保證復墾義務人真正在生產建設活動中貫徹“統一規劃、源頭控制、防復結合”的復墾“軟約束”，需要相應的激勵措施，優先獲得復墾土地使用權，既鼓勵了復墾義務人及時復墾，又可以激勵義務人高質量的復墾。

3.3 約束機制

3.3.1 明確復墾監管人

在復墾義務人比較明確的情況下，首先明確復墾監管人。比如，在礦業權確權的同時，明確同級的國土資源行政部門為相應的復墾監管人，復墾監管人要督促礦業權人按照批準的方案進行施工和投入相應的實物工作量，保障復墾方案實施。其次，確立復墾技術標準和退出條件，克服可墾性分析結果的人為性，保障監督有據可依，保證退出礦業的土地繼續為人類造福。

3.3.2 嚴格規范復墾管理工作

土地復墾并非是簡單的綠化和復耕。實踐證明，只有制定嚴格詳細的修復治理標準，能達到預期的效果，投入的復墾資金才不致于落空和流失。首先，制定科學的復墾規劃方案，編制標準和嚴格的土地修復治理標準；其次，批準探、采活動，必須依據有無探、采后的復墾規劃方案和資金渠道；第三，實施探、采活動，必須依據已批準的復墾規劃方案；第四，探、采活動結束，必須依據已批準的復墾規劃方案進行聯合(主管部門、礦山和當地群眾)驗收。復墾規劃方案不僅是依法批地的條件，更是礦業權確權的基本準入條件，確實防止復墾規劃方案“編而不復”。

3.3.3 建立土地復墾信用制度

資金不足是目前困擾我國礦區土地復墾大規模開展的首要因素。除保證金和多方位籌集資金，加大土地復墾資金投入外，首先，保證土地復墾費納入財政預算管理，專項用于繳費單位和個人破壞土地的復墾工作；其次，按照義務人完成批準的土地復墾方案的程度，評定義務人土地利用的誠信等級，并作為未來獲取土地信用依據。對于不按照要求復墾土地的義務人，不再批復其新的建設用地需求和新礦業權的申請。

4 結論與建議

當前礦業用地制度目的體現在：其一，發展礦業，滿足保障經濟社會對礦產資源需求的用地需求，保障礦業活動相關利益者的權益；其二，珍惜和合理利用與礦業開發有關的土地，促進節約用地，切實保護耕地；其三，按照“誰破壞，誰復墾”原則，實現損毀土地復墾，挑選采礦者，減少采礦給環境帶來的破壞，平抑礦業市場秩序；其四，完成采礦功能的用地轉作其他用途，并順利實現產權流轉。按照礦業用地制度目的來考察，礦業用地退出制度績效，有待通過一系列的制度建設來提高。

4.1 復墾責任制度化

按照行使礦業權不能損害土地使用權的原則，能利用的土地投入采礦活動，當采礦活動結束后，應該以“經濟、生態和環境可接受”和“能利用”作為退出的基本條件。這就要求無論是何種類型的采礦權人，也無論是采取臨時用地、租賃、征收、股份合作、地役權或相鄰關系等何種方式取得土地使用權，都應該有相應的復墾制度約束相應的土地使用人，按照“誰破壞，誰復墾”原則，對損毀土地進行復墾。采礦活動結束后，將“能利用”的土地流轉為其他用途，并最終實現復墾體系科學化。

4.2 依法、及時退出

礦業用地及時退出，不僅是緩解土地供需矛盾尖銳的措施，也是提高生活質量改善生態環境的要求。首先，按照節約用地原則確定各類探、采礦用地規模；其次，按照集約用地原則利用礦業用地；第三，對損毀土地采取“邊利用，邊復墾”方式，及時治理恢復，并敦促及時完成礦業用地功能的用地及時變更并實現產權流轉，順暢完成礦業用地循環，保障礦業用地對礦業的支撐和生態環境的需要。

4.3 多途徑退出

礦業用地完成使命后，除應依法對其實施收回和返還外，還應該鼓勵市場化的退出方式。比如，對于遺留未復墾的礦業用地，通過確權給實施復墾的企業、集體經濟組織或個人直接使用，來鼓勵對未復墾土地的復墾。對1998年《土地管理法》實施后新形成的礦業用地，對按照復墾方案實施復墾的使用權人，給予獲得復墾土地優先使用權。隨著制度的不斷完善，礦業用地渠道取、退出多樣化必然形成。

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