關于江西省森林分類經營管理的幾點思考

肖舜禎 劉 勇

（1國家林業局華東林業調查規劃設計院 浙江金華321001；2 江西省永修縣林業局330300）

良好的生態環境建設是國民經濟和社會發展的基礎,要實現社會經濟可持續發展,必須有完備的生態體系作保障。目前，我國森林法關于森林分類經營管理的規范是零散的，但是其基本框架是清晰的。1984年森林法規定了森林基本分類規范、以及與森林分類經營相對應的林木采伐管理規范；1998年修改森林法時，制定了森林生態效益補償基金制度；1999年森林法實施條例規定了公益林區劃規范等；2009年發布《國家公益林管理暫行辦法》。具體而言，我國森林分類經營管理將五大森林分別歸為生態林和商品林，即防護林和特種用途林主要用于提供生態效益，屬于公益林；用材林、經濟林、薪炭林主要用于提供有形林產品，屬于商品林。江西省實施森林分類經營管理已有多年，隨著近年來江西省社會經濟的發展和新形勢下林業發展思路調整，分類經營管理體制的一些問題因此凸顯出來，下面就其存在的幾個問題作如下探討。

1 江西省森林分類經營管理現狀

1.1 公益林

1.1.1 生態公益林補償標準偏低

生態公益林補償政策是實施森林分類經營的核心政策，2007年江西省頒布《江西省生態公益林補償資金管理辦法》，其補償標準為6.5元/畝，其中6元用于管護支出，0.5元用于項目支出,專職管護人員管護費原則上不超過每畝2元； 2010年,江西省將生態公益林補償標準提高到 10.5元/畝，其中管護支出10元，省調控項目支出0.5元, 專職管護人員管護費原則上不超過每畝1元，林業工作站每畝0.5元，鄉鎮、國營林場每畝0.5元。按照江西省目前經濟發展水平，江西省生態公益林補償標準仍然偏低。特別是集體林權制度改革后，經營權和收益權由集體轉變為個人,林農種植速生用材林或其它經濟林的每畝年收入遠比公益林每畝年補償標準高，很多林農不愿將森林劃為公益林。

1.1.2 非林地上的森林未納入受生態公益林補償范圍

目前，江西省生態公益林的補償對象為林業用地上的森林，其多為防護林和特種用途林，而非林業用地的森林未列入生態公益林補償范圍。而事實上，非林業用地上的森林也同樣重要。近幾年來，隨著全省造林綠化“一大四小”建設工程的開展，通道、城市(鎮)、工業園區、村莊和農田等非林業用地上的造林面積大幅增加，其中部分林地所處區位非常重要，但未被納入公益林補償范圍。

1.1.3 生態公益林的采伐規定不完善

《森林法》第三十一條規定了林木采伐管理規范，即：防護林和特種用途林中的國防林、母樹林、環境保護林、風景林，只準進行撫育和更新性質的采伐；特種用途林中的名勝古跡和革命紀念地的林木、自然保護區的森林，嚴禁采伐。《江西省生態公益林管理辦法》規定，更新性質的采伐主要樹種的年齡應當按同樹種用材林的主伐年齡增加一個齡級。更新采伐方式分為擇伐、小片塊狀皆伐或者帶狀皆伐等方式，擇伐后的郁閉度不低于0.5；皆伐的伐區不大于5公頃。更新采伐后形成的跡地、林中空地、稀疏林地等應在當年或者次年完成造林。采伐規定未考慮植被恢復難易程度以及對水土流失影響程度等等。

1.2 商品林

1.2.1 商品林建設配套政策不完善，缺乏相應的鼓勵政策

長期以來商品用材林建設普遍缺乏商業動機，造林主要依靠政府行為，處于被動狀態，經營主體 (即受益主體) 模糊，不存在利益驅動機制，涉及經營者切身利益的投資權益保護、林木資產繼承、造林營林優惠政策等還缺乏專門的法律政策規定。如對利用外資造林營林的優惠規定不明確，對于廣大的集體林經營者也缺乏相應的政策優惠。

1.2.2 商品林的流轉渠道

商品林流轉是指不改變林地用途，將商品林的林木所有權或者林地使用權依法由一方轉移給另一方的行為。流轉可采取轉讓、轉包、租賃、作價入股等方式進行。目前江西省在林地的流轉過程中，商品林的林木所有權或者林地使用權的變更，必須要到林業部門登記，由被轉讓方申請林權變更，重新發放林木所有權或者林地使用權權屬證。具有下列情形之一的商品林不得流轉：1、未取得林權證書的；2、權屬不明確或有爭議的；3、按規定未進行資產評估的；4、流轉費沒有一次性付清；5、法律、法規禁止流轉的。

1.2.3 非林地上林木的采伐管理

目前，江西省在非林業用地上營造的商品林，以及苗圃地內人工播種或扦插繁殖而培育的苗木不納入采伐限額管理。因此，在編制森林采伐限額時，消耗量低于生長量的原則只適用林業用地的商品林，而在非林業用地上營造的商品林，只需加強管理，對達到采伐標準的林木，憑林權證即可辦理林木采伐證。只要達到采伐標準全部實行采伐簡易申報卡，對實施皆伐的商品林，本著自愿的原則，采伐后由承包經營者自主經營；苗圃地內人工播種或扦插繁殖而培育的苗木由經營單位或個人到縣林業部門按照苗木正常辦理手續。

2 幾點建議與措施

2.1 進一步完善公益補償機制，提高補償標準

健全有效的森林生態效益補償機制是生態公益林發展和林區社會穩定的關鍵。目前生態公益林補償僅僅是以管護性補償為主，今后要進一步加強財力性補償，并且逐步實現民生性補償，逐步建立以解決生態保護地區民生及其發展為目標的生態補償機制。目前江西林地流轉市場已經初步形成，省級公益林補償標準可與林地轉讓費相銜接。如永修縣目前林地轉讓費一般為每年每畝 20-40元，承包期限為30-50年。因此，當地比較合理的生態公益林補償標準為每畝30-40元。

2.2 擴大補償范圍，完善生態公益林采伐規定

目前，公益林補償資金全部來源于（中央與地方）財政撥款，籌資渠道過于單一，尚未真正建立依靠政府、社會、市場等多元化籌資機制所應形成的生態效益補償基金。隨著地方政府經濟實力增加，當地可以參照其它省市的做法（如上海市和江蘇省）做法，擴大補償補償，把非林業用地上的森林按照森林分類經營標準進行分類后，將符合條件的、生態區位重要的非林地上的森林納入公益林補償范圍。

公益采伐方面，針對江西山區多的現狀，生態公益林的采伐規定可以作適當調整，其調整內容為：坡度在25°以上、植被破壞后難以恢復的天然林和坡度 35°以上的森林采取禁伐；坡度25°以上的森林采取擇伐方式，擇伐后的郁閉度不低于0.6；坡度25°以下天然林采取擇伐方式，擇伐后的郁閉度不低于0.5；坡度 25°以下人工林采取小片塊狀皆伐或者帶狀皆伐等方式，皆伐的伐區不大于5公頃，更新采伐后形成的跡地、林中空地、稀疏林地等應在當年或者次年完成造林。

2.3 盡快出臺商品林管理辦法和鼓勵政策

及早制訂和出臺《江西省商品林管理辦法》，是適應新時期、新形勢，建立比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系的客觀要求,江西省可根據森林的不同功能,實施分類經營、分區突破、總體推進的發展戰略。國家和地方的政策、法規是實施森林分類經營的保障,經營體制改革是實施森林分類經營的措施，制訂《江西省商品林管理辦法》勢在必行。

商品林的營造應按照因地制宜、適地適樹、良種壯苗、科學栽植、速生豐產的原則規劃和實施，提高林木的經營質量和效益。改變林業傳統粗放經營模式，走集約經營模式，強化科技支撐，堅持以市場為導向，實現生產管理向產業化、規模化、集約化轉變。按照“誰造林誰所有、誰投資誰受益、誰經營誰得利”的原則，創新造林機制，鼓勵公司、民營林場、合作社和大戶參與造林。各級政府要鼓勵商品林的規模開發和經營，鼓勵、支持營造短輪伐期工業原料林、速生豐產林和特色經濟林。對造林質量好，具有一定規模的商品林造林單位和貸款造林，給予部分財政貼息。商品林經營者可依法以林權抵押申請銀行貸款，支持和鼓勵林農開展森林保險業務。

2.4 簡化手續，暢通商品林的流轉渠道

非林業用地上營造的商品林采伐和流轉，適當簡化手續，農民可憑林承包合同（協議）可辦理林木所有權、林木使用權證和林木采伐相關手續，向農民提供便捷高效的服務。

3 結 語

森林分類經營作為林業改革的關鍵一環,要走的路還很長,江西省在實行林業可持續發展的過程中,如何更好地實施分類經營仍是關注的重點。建立完整的森林分類經營管理體制并給予相應的政策支持是當前工作的重心。林業主管部門應從實際情況出發,在可持續發展原則的指導下,找到適合林業發展的分類經營辦法，建立《江西省商品林管理辦法》，進一步健全和完善《江西省生態公益林管理辦法》和《江西省生態公益林補償資金管理辦法》。

[1]《江西省生態公益林管理辦法》(2009).

[2]《江西省生態公益林補償資金管理辦法》(2007).

[3] 《江西省林業廳關于進一步完善林木采伐管理政策的通知》(2010).

[4] 梁長龍. 森林分類經營管理體制問題的思考[J].民營經濟,2010(3)：93.

[5] 江辛年.對森林分類經營管理的重新思考[J].價值工程,2010(1):68.

[6] 朱磊,嚴俊,宋菲.對森林分類經營管理工作的分析[J]. 內蒙古農業大學學報(社會科學版),2008(4): 84-85.

[7] 王洪波.森林分類經營的資源管理對策探討[J].林業資源管理,2005 (4): 29- 33.