水土保持法修訂重點及主要成果

全國人大常委會法工委經濟法室主任 黃建初

水土保持法修訂重點及主要成果

全國人大常委會法工委經濟法室主任 黃建初

水土流失是我國重大環境問題之一，嚴重威脅國家生態安全、糧食安全、防洪安全。1991年水土保持法頒布施行以來，國家不斷加大水土流失預防治理力度，為改善農業生產條件和城鄉生態環境，促進經濟社會又好又快發展發揮了重要作用。隨著經濟社會的快速發展和人民群眾對生態環境要求的不斷提高，水土保持工作也遇到了一些新的問題，迫切需要通過修訂水土保持法加以解決。2010年12月25日，修訂后的水土保持法經十一屆全國人大常委會第十八次會議審議高票通過，自2011年3月1日起正式施行，這是我國法制建設的一個重要成果。時值水土保持法頒布20周年，我就水土保持法修訂的重點內容和主要成果談談看法。

一、關于水土保持規劃

水土保持規劃是這次修訂新增加的一章。

水土保持規劃是水土保持工作的總體和專項部署，它的編制落實直接關系到水土保持工作的綜合、長遠效果。這次修訂主要針對水土保持工作統籌規劃還不夠的問題，新增加了這一章。該章對水土保持規劃編制的依據、規劃的內容、編制的主體和批準程序等都作了明確規定，強調水土保持規劃應該在水土流失調查結果、對水土流失重點預防區和重點治理區進行劃分的基礎上，遵循統籌協調、分類指導的原則編制。

水土保持規劃應該包括水土流失狀況，水土流失類型區劃分，水土流失防治目標、任務和措施等內容。水土保持規劃由縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級人民政府有關部門編制，報本級人民政府或其授權的部門批準，由水行政主管部門組織實施。

編制水土保持規劃，應當征求專家和社會公眾的意見，這是事關科學決策和民主決策的一個非常重要的程序性規定。同時還要求，基礎設施建設、礦產資源開發、城鎮建設、公共服務設施建設等方面的規劃，在實施過程中可能造成水土流失的，規劃的組織編制機關要在規劃中提出水土流失預防和治理的對策及措施，并在規劃報請審批前征求本級人民政府水行政主管部門的意見。

規劃這一章非常重要。經濟立法當中，有相當一部分法律都規定了規劃的內容。其中，一類是綜合性的規劃，綜合性最強的就是國民經濟和社會發展規劃，還有土地管理法規定的土地利用總體規劃、城鄉規劃法規定的城鄉總體規劃等，城鄉規劃也是一個體系，包括城鎮體系規劃、城市規劃、鄉村建設規劃等。另一類是專業性規劃，如防災救災規劃、環境保護規劃等。

為什么法律對規劃的問題那么重視？我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，市場經濟體制當然要發揮企業、法人這些市場主體在市場活動中通過市場交易來配置資源的主導作用，同時政府的有效宏觀調控在市場經濟條件下也是必不可少的。規劃就是政府在市場經濟條件下有效開展宏觀調控的一個重要制度。水土保持工作中需要動員社會各方面的力量共同投入。作為一個對水土保持感興趣的企業，要投入水土保持工作，就需要知道什么地方要開展水土保持工作，是什么項目、什么內容等，對這個地方的地形等條件都要事先有所了解。只有如此，企業主體才能有明確的預期。所以，規劃是市場經濟條件下政府一項非常重要的職責，是政府提供的一項社會公共產品。因此，這次水土保持法修訂，專門增加水土保持規劃一章是非常必要的。

二、關于水土流失預防的具體措施

新水土保持法對水土流失的預防作出了進一步完善的規定。這里講的具體措施，包括特定區域的水土保持措施，如25度陡坡地禁止開墾，生產建設活動中造成水土流失的預防措施，禁止在崩塌滑坡危險區和泥石流易發區從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動，生產建設項目的選址、選線應避讓水土流失重點預防區和重點治理區等。

對于水土流失預防這一章的修訂完善，主要是兩個方面：第一是在原水土保持法規定“預防為主”的基礎上，進一步強調了“預防為主、保護優先”的思想，特別是在第三條明確增加了“保護優先”的方針。第二是在原水土保持法規定的基礎上，進一步完善了生產建設項目水土保持方案制度。

從完善水土保持方案制度上，我認為有三個很重要的修訂：

第一，完善了水土保持方案的范圍和對象。原水土保持法將水土保持方案的適用范圍限制在山區、丘陵區、風沙區，范圍限制是比較嚴的。另外，原水土保持法對水土保持方案制度的適用對象，也作了明確規定，即包括鐵路、公路、水工程建設及開辦礦山企業、電力企業和其他大中型工業企業。這次修訂是在原來的基礎上擴大范圍，即除了原來規定的山區、丘陵區、風沙區以外，同時還明確要在水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域，開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位要編制水土保持方案。雖然擴大了范圍，但仍然有一個前提，就是要在水土保持規劃確定的、容易發生水土流失的其他區域。

1991年制訂水土保持法時，我隨全國人大法律委員會的領導同志，以晉陜蒙接壤地區為重點開展立法調研，從山西柳林到陜北，從榆林到現在的鄂爾多斯 （當時的東勝），然后從包頭回京。當時，晉陜蒙接壤地區因重化工基地建設而造成的水土流失非常嚴重。所以就提出編制水土保持方案，控制工程建設中的水土流失，范圍主要限制在山區、丘陵區、風沙區。

通過水土保持法20年施行情況來看，隨著我國經濟社會的快速發展，生產建設活動造成較嚴重水土流失的區域已經不限于此了。

我是上海知青，1968年中學畢業以后“上山下鄉”到黑龍江生產建設兵團，在“北大荒”生活工作了10年。兩年以前，我回了趟“北大荒”。大家都知道東北黑土地的農業生產條件是最好的。但是我回去以后發現原來水土條件最好的黑土地地區，也有水土流失的現象。這說明將水土保持方案限制在原來的區域是不夠的。從項目類型來說，也不應限于原來的修鐵路、修公路、開礦山等。比如房地產項目，在一些特殊區域也會帶來水土流失。所以，新水土保持法對水土保持方案編報范圍和對象作了進一步的完善。

第二，完善了水土保持方案的審批。當年制訂水土保持法時，還沒有行政許可法，因此在水土保持方案制度設計過程當中，就把水土保持方案作為建設項目環境影響評價的一個組成部分，也就是說環境影響評價當中，如果涉及水土保持問題，水土保持方案就必須經過水行政主管部門的同意。但是法律規定很清楚，這個組成部分具有相對獨立性，是一個相對獨立的程序。由于沒有行政許可法，水土保持法也沒有明確水土保持方案是否為一項單獨的行政許可。因此，在這次法律修訂過程中，有些部門有不同意見，他們認為，根據環境影響評價法的規定，水土保持方案審查只是整個環境影響評價審批當中的一個環節。

經過反復研究，我們認為，當年在制訂環境影響評價法的時候，從國家環境保護制度延續過程來看，當時的建設項目環境評價文件，最主要考慮的還是側重于污染防治方面，即水、氣、噪聲污染等。水土保持工作專業性很強，根據國務院“三定”規定，水土保持工作是水行政主管部門的職責。根據這些情況，我們認為應該通過這次修訂，進一步在法律上明確建設項目水土保持方案是整個環境影響評價中一個相對獨立的部分，它本身可以構成一個單獨的行政許可。

第三，生產建設項目水土保持方案編制和審批辦法，法律授權由國務院水行政主管部門制訂。這是體現“預防為主”方針的一個重要內容。

劉寧副部長在2011年全國水土保持工作會議上所作的《深入貫徹新水土保持法，努力實現“十二五”水土保持新跨越》的報告使我很受啟發。他講到下一步水土保持工作，要從事后治理向事前預防進行戰略性的轉移。我覺得這非常重要，也非常正確。要通過這個戰略性轉移來遏制人為水土流失的擴大。新水土保持法對水土保持方案制度的完善，也是從這方面考慮的。

這次水土保持法修訂的立法調研是2011年在河南、山西進行的，重走了當年的路線。從西部大開發這幾年的情況來看，水土保持工作取得了很大成績。但是隨著生產建設規模的擴大，應該說人為水土流失的形勢依然嚴峻。這次調研考察了太中銀鐵路工地和大西鐵路工地。這些項目從總體上說，水土保持方案的編報、實施做得比較好。但隨著西部大開發的深入實施，建設規模還要繼續擴大。在這種形勢下，怎么做到“事后治理轉向事前預防”，真正做到戰略性轉移？我認為很重要的一點就是要全面貫徹實施好水土保持方案這一法律制度。

三、關于水土流失治理

新水土保持法在治理方面確實有很多亮點，如明確了對水土保持重點工程的建設和管護，明確建立水土保持生態效益補償制度，另外也進一步鼓勵和支持單位和個人參與水土流失的治理，同時還細化了不同類型區的水土流失治理措施，進一步強化了生產建設活動的水土保持要求等。

我認為水土流失治理這一章最核心的修訂是完善了水土保持補償費制度。因為這條規定在國務院將水土保持法的修訂草案報送全國人大常委會審議后，根據常委會組成人員的意見，作了比較大的修訂。我們就修訂草案征求了各省（自治區、直轄市）的意見，匯總各地的反饋意見時發現，對水土保持補償費制度的意見最集中，有很多省份對草案中的這條規定提出了意見。

我也作了一些研究，根據當時晉陜蒙重化工能源基地建設現狀，當時法律委員會領導同志提出借鑒環境保護“誰污染，誰治理”的原則，堅持在水土保持工作中實行“誰造成水土流失，誰負責治理”原則。因此，原水土保持法中實際上并沒有直接提出水土保持補償費概念，只是強調了“誰造成水土流失誰負責治理”原則。治理是要投入的，法律上對治理投入明確規定“建設過程中發生的水土流失防治費用，從基本建設投資中列支；生產過程中發生的水土流失防治費用，從生產費用中列支”。水土流失的治理專業性較強，并不是所有企業都能做好的。有的同志建議：如果沒有能力治理，生產建設單位可以通過繳納治理費，由水行政主管部門，即負責水土保持工作的機構進行組織，對這些水土流失進行治理。當時的法律就是這么確定的，但治理費用一定要由造成水土流失的企業來承擔。

這個制度形成以后，發揮了一定作用。隨著形勢的發展，各地在水土保持法施行工作中有了很多創造。如水土保持法實施條例出臺后，國務院一方面強調征收防治費，同時又規定了建設項目如果損壞水土保持設施的則要補償。有些地方根據實施條例的這條規定，通過地方性法規明確了水土保持補償費制度。河南、山西這兩個省的做法就不完全一樣，名稱分別是水土保持補償費和水土流失補償費，但它和治理費是分開的。國務院提交全國人大常委會審議的修訂草案中，沒有對這兩個費用進行區分，因此各地提出了很多意見。在修訂調研中，我們和河南省、山西省、黃委會以及市、縣各級從事水土保持工作的同志進行了當面的溝通。

當年彭真委員長曾講過“立法實際上就是在矛盾的焦點上砍一刀”。這一刀怎么砍得準，砍得符合最大多數群眾的利益，很重要的一點，就是要深入調查研究，而且要充分考慮不同的利益群體、不同的方面，進行反復溝通和磋商。只有把情況弄得很清楚了，這一刀才能砍得準。經過調研以后，在人大法律委員會的審議過程中，這個問題基本得到了解決。

這個問題可以分為兩個層面。

第一個層面，是要明確誰造成流失誰負責治理。如新水土保持法第三十二條規定“開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動造成水土流失的，應當進行治理”。這是延續原法律規定的原則。如果不治理怎么辦？新水土保持法引進了“行政代履行”這樣一個行政強制性的法律制度。第五十六條明確規定“違反本法規定，開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動造成水土流失，不進行治理的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令限期治理；逾期仍不治理的，縣級以上人民政府水行政主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法行為人承擔”。

此外，行政強制法（草案）已經全國人大常委會多次審議，其對代履行制度將作進一步完善，這樣就解決了原來的治理費征收問題。治理費征收屬于行政代履行制度的范疇。

第二個層面，建立了水土保持補償費制度。從我們了解的情況來看，多數省份都已經制定了相應的辦法。這次明確水土保持補償費制度，是在法律層面確立并進一步完善這一制度，具體就是在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易產生水土流失的其他區域，這與水土保持方案制度規定的區域是一致的，除了原水土保持法規定的“三區”以外，新擴展的區域必須通過水土保持規劃確定。在這個范圍之內，如果開辦生產建設項目或者是從事其他生產建設活動，損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復原有水土保持功能的，應當繳納水土保持補償費。法律也明確規定，這個費用要專項用于水土流失的預防和治理。預防和治理由水行政主管部門來負責組織實施。同時，新水土保持法進一步明確“水土保持補償費的收取使用管理辦法由國務院財政部門、國務院價格主管部門會同國務院水行政主管部門制定”。至于生產建設項目在建設過程中和在生產過程中發生的水土保持費用，按照國家統一的財務會計制度來處理。

四、關于水土保持監測與監督

針對原水土保持法水土保持監測體系和監督措施不夠完善的情況，本次修訂在以下方面作了完善：國務院水行政主管部門要完善全國水土保持監測網絡，對全國水土流失進行動態監測；國務院和省（自治區、直轄市）人民政府水行政主管部門，應當根據水土保持監測情況，定期對水土流失狀況、變化趨勢、造成危害，以及水土流失預防和治理情況進行公告；縣級以上人民政府水行政主管部門要加強水土保持監測工作，發揮水土保持監測工作在政府決策、經濟社會發展和社會公共服務中的作用，縣級以上人民政府應當保障水土保持監測工作經費；對可能造成嚴重水土流失的大中型生產建設項目，生產建設單位應當自行或者委托具備水土保持監測資質的機構，對生產建設活動造成的水土流失進行監測，并將監測情況定期上報當地水行政主管部門。

同時，為了更好地施行水土保持法，法律授予了水土保持部門監督檢查的職權。法律規定“縣級以上人民政府水行政主管部門負責對水土保持情況進行監督檢查，流域管理機構在其管轄范圍內可以行使國務院水行政主管部門的監督檢查職權”。水土保持的監督檢查人員依法履行監督檢查職責時，有權要求被檢查的單位或者個人提供有關的文件、證照、資料。被檢查的單位和個人拒不停止違法行為，造成嚴重水土流失的，報經水行政主管部門批準，還可以采取查封、扣押實施違法行為的工具以及施工機械、設備等。

五、關于法律責任

法律制度的核心是權利和義務的對等，體現公正、公平的社會價值。有的同志認為原水土保持法是個“軟”法。20多年前，水土保持機構、隊伍遠沒有現在這么健全、完善，我們在晉陜蒙接壤地區調研過程中，發現除了一些新開工的重化工生產基地以外，相當一部分水土流失是坡耕地所造成的。水土流失問題并不能僅靠嚴格的、強硬的處罰措施來解決。因此，原水土保持法中法律責任的規定是留有余地的，是比較節制的。

中國的法律制度一定要符合中國的實際情況。隨著中國特色社會主義法律體系的形成和完善，人民群眾的民主法治意識不斷增強，政府執法隊伍的素質不斷提高。在近年各類生產建設活動規模巨大，人為水土流失防治形勢仍十分嚴峻的新形勢下，新水土保持法對原水土保持法的法律責任進行了全面修訂，由原來的9條增加到12條，其中新增了7條，修訂了5條。主要體現在：一是對新設定或者修訂的制度設定了法律責任，進一步完善了法律責任體系；二是增加了對違法行為的處罰種類，加大了處罰力度，體現了過罰相當的原則；三是完善了法律責任的履行方式，加強了法律責任的可執行性和可操作性；四是與有關法律相銜接，精簡了具體的治安管理處罰、刑事責任和民事責任等的規定。

新水土保持法不僅對違法行為人加大了處罰力度，而且增加了對水行政主管部門，或者是從事水土保持工作的行政主管部門本身的法律責任，我認為這是亮點。新水土保持法第47條規定：“水行政主管部門或者其他依照本法規定行使監督管理權的部門，不依法作出行政許可決定或者辦理批準文件的，發現違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處的，或者有其他未依照本法規定履行職責的行為的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。”這是水土保持工作人員要承擔的法律責任，體現了法律權利和義務的對等。一方面法律賦予了行政機關很多權力，要加強監督檢查，包括采取行政措施的權利。另一方面法律也對行政機關及其工作人員規定了法律責任，如果不依法行政，也要承擔相應的法律責任。

責任編輯 張金慧