全力抓好《太湖流域管理?xiàng)l例》貫徹實(shí)施

葉建春

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

《太湖流域管理?xiàng)l例》的頒布施行，是太湖流域水利事業(yè)改革發(fā)展中具有標(biāo)志性意義和深遠(yuǎn)影響的一件大事，標(biāo)志著太湖流域綜合治理工作進(jìn)一步納入了法制軌道，將為保障太湖流域防洪安全、供水安全、生態(tài)安全，推動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供有力的法制支撐。

一、出臺(tái)背景及立法過程

改革開放以來，太湖流域進(jìn)入持續(xù)快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)總量在全國(guó)所占比例逐年提高，財(cái)政收入和基本建設(shè)投入逐年增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)呈現(xiàn)加速發(fā)展之勢(shì)。在現(xiàn)代化都市群快速崛起和經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的同時(shí)，太湖流域水資源管理與保護(hù)、水污染防治、防汛抗旱等方面出現(xiàn)了一些新情況、新問題。這些水問題具有系統(tǒng)性、綜合性和鮮明的太湖特色，迫切需要出臺(tái)專門的法規(guī)，將國(guó)家有關(guān)法律制度與太湖的特點(diǎn)和實(shí)際緊密結(jié)合起來并使之具體化，將太湖流域水環(huán)境綜合治理工作中經(jīng)實(shí)踐證明行之有效的各項(xiàng)措施法治化，實(shí)行更加嚴(yán)格的管理和保護(hù)制度，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，采取更有力、更堅(jiān)決的措施，實(shí)現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)利用，保障流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2001年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《關(guān)于加強(qiáng)太湖流域2001—2010年防洪建設(shè)的若干意見》提出要制訂太湖流域管理?xiàng)l例。自2002年起，水利部政法司組織太湖局開展了立法前期研究、調(diào)研論證和條文起草工作。2006年9月，國(guó)務(wù)院法制辦召開了立法座談會(huì)，基本明確了立法方向。

2007年無錫供水危機(jī)后，溫家寶總理就加快太湖流域管理立法作出了明確指示。條例草案隨《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》調(diào)研報(bào)告報(bào)國(guó)家發(fā)改委。從2008年6月起,水利部會(huì)同環(huán)保部開展聯(lián)合起草工作，提出了條例征求意見稿，經(jīng)多次征求意見和修改后形成條例送審稿，于2009年5月上報(bào)國(guó)務(wù)院。此后，國(guó)務(wù)院法制辦先后三次征求國(guó)家發(fā)展改革委等28個(gè)有關(guān)部門、單位以及環(huán)太湖地區(qū)有關(guān)地方政府的意見，并向社會(huì)公開征求了意見，最終形成了條例（草案），于2011年5月報(bào)送國(guó)務(wù)院，8月24日，國(guó)務(wù)院第169次常務(wù)會(huì)議審議通過，9月7日，溫家寶總理簽署第604號(hào)國(guó)務(wù)院令公布，自2011年11月1日起施行。

條例的頒布施行，充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院，國(guó)家有關(guān)部委，兩省一市黨委、政府對(duì)太湖流域水利事業(yè)的關(guān)心、重視，順應(yīng)了廣大人民群眾對(duì)加強(qiáng)太湖流域綜合管理與治理的企盼，為太湖流域水利事業(yè)改革發(fā)展注入了新的活力。

二、條例為太湖流域綜合治理與管理提供了有力的法律保障

條例共九章七十條，在不違背上位法的原則下，有機(jī)銜接了涉水法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，充分借鑒了流域兩省一市水利立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，充分吸納了流域治水管水的成功實(shí)踐，主要對(duì)飲用水安全、水資源保護(hù)、水污染防治、防汛抗旱和水域岸線保護(hù)、保障機(jī)制和監(jiān)督措施等作了更嚴(yán)、更細(xì)、更具操作性的規(guī)定。

一是完善了太湖流域管理體制機(jī)制。進(jìn)一步明確了太湖流域?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制和各部門各司其職、協(xié)調(diào)合作的管理機(jī)制；進(jìn)一步明確了太湖流域防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織、指揮、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督流域防汛抗旱工作的職責(zé)；進(jìn)一步明確了國(guó)務(wù)院水行政主管部門設(shè)立的太湖流域管理機(jī)構(gòu)的地位以及流域性監(jiān)督、協(xié)調(diào)、綜合管理等方面的職責(zé)。

二是強(qiáng)化了防洪和水資源調(diào)度。條例進(jìn)一步明確了調(diào)度權(quán)限，加強(qiáng)了防洪和水資源的統(tǒng)一調(diào)度，以保障防洪和供水安全。條例規(guī)定，發(fā)生供水安全事故，需要實(shí)施跨流域或者跨省、直轄市行政區(qū)域水資源應(yīng)急調(diào)度的，由太湖流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)太湖、望虞河、太浦河、新孟河（以下簡(jiǎn)稱“三河”）的水工程下達(dá)調(diào)度指令；對(duì)于日常水資源調(diào)度，明確“三河”控制性樞紐由流域管理機(jī)構(gòu)調(diào)度；對(duì)流域水資源配置影響較大的水工程，由流域管理機(jī)構(gòu)商地方下達(dá)調(diào)度指令；其他由地方調(diào)度；對(duì)于防汛抗旱調(diào)度，明確“三河”控制性樞紐，以及國(guó)家防總規(guī)定的對(duì)流域防汛抗旱影響較大的水工程，由太湖流域防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)調(diào)度，其他由地方調(diào)度等。

三是細(xì)化實(shí)化了最嚴(yán)格水資源管理制度。建立了有流域特色的水資源開發(fā)利用控制紅線，水資源配置與調(diào)度，遵循統(tǒng)一實(shí)施、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，協(xié)調(diào)總量控制與水位控制的關(guān)系；推動(dòng)了用水效率控制紅線的建立，嚴(yán)格限制高耗水和高污染的建設(shè)項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)節(jié)水管理要求；嚴(yán)格了限制納污紅線的建立，強(qiáng)化了水功能區(qū)監(jiān)督管理，明確實(shí)行流域排污總量控制。

四是建立了飲用水安全保障制度。條例強(qiáng)化了地方人民政府的飲用水水源保護(hù)責(zé)任，要求合理確定水源地，劃定保護(hù)區(qū)，建立日常巡查和監(jiān)測(cè)制度。完善了供水安全應(yīng)急保障制度，要求建設(shè)應(yīng)急備用水源和跨行政區(qū)域聯(lián)合供水項(xiàng)目，編制供水安全應(yīng)急預(yù)案；規(guī)范了供水安全事故應(yīng)對(duì)工作，要求對(duì)供水水質(zhì)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和預(yù)警，依法啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，優(yōu)先保障居民生活飲用水。

五是加強(qiáng)了水域岸線管理與保護(hù)。條例明確了對(duì)太湖及“三河”水域、岸線的管理職責(zé)，確立了岸線利用管理規(guī)劃的法律地位。進(jìn)一步明確了興建建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合太湖流域綜合規(guī)劃和岸線利用管理規(guī)劃，且不得縮小水域面積等要求，從嚴(yán)管理涉水建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)臨時(shí)占用水域、灘地，以及圩區(qū)建設(shè)和治理也作出了相應(yīng)的規(guī)定。

六是協(xié)調(diào)和整合太湖流域監(jiān)測(cè)體系。條例按照統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)方法、統(tǒng)一信息發(fā)布的要求，在部門監(jiān)測(cè)職責(zé)方面做了明確的分工，厘清了各級(jí)環(huán)保、水利部門的具體監(jiān)測(cè)職責(zé)，規(guī)范了監(jiān)測(cè)信息發(fā)布渠道，體現(xiàn)了流域管理的特點(diǎn)和不同行業(yè)管理的需求。明確了由流域管理機(jī)構(gòu)組織建立流域監(jiān)測(cè)信息共享平臺(tái)，負(fù)責(zé)省際邊界水域和主要入湖河道控制斷面的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，以及重點(diǎn)水功能區(qū)和引江濟(jì)太調(diào)水的水質(zhì)監(jiān)測(cè)。

七是完善了保障機(jī)制和監(jiān)督措施。條例強(qiáng)化了對(duì)太湖流域水資源保護(hù)和水污染防治實(shí)行地方人民政府目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度。明確了對(duì)減少排污的企業(yè)和農(nóng)民實(shí)施扶持。規(guī)定了暫停辦理可能產(chǎn)生污染的建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)審批手續(xù)的措施。條例還協(xié)調(diào)、銜接了流域區(qū)域分工和部門分工，加強(qiáng)了各地區(qū)、各部門對(duì)太湖開發(fā)、利用、保護(hù)、治理的監(jiān)督檢查和相互協(xié)作溝通等。

條例的出臺(tái)和實(shí)施將有力推進(jìn)流域依法行政和依法管水，形成流域和區(qū)域、不同行業(yè)治水管水合力，提升流域防汛抗旱能力和供水保障水平，推動(dòng)建立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用、水生態(tài)有效保護(hù)和水環(huán)境有效改善，為保障太湖流域防洪安全、供水安全、生態(tài)安全，推動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供有力的法制支撐和保障。

三、切實(shí)履行流域管理職責(zé)，全力抓好條例的貫徹實(shí)施

條例的頒布施行是貫徹落實(shí)中央水利工作會(huì)議和中央1號(hào)文件精神的有力抓手，是推進(jìn)流域綜合管理與治理，實(shí)現(xiàn)流域水利新跨越的重要機(jī)遇。作為流域管理機(jī)構(gòu)，宣傳貫徹落實(shí)好條例，我們將重點(diǎn)做好以下工作。

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，制定實(shí)施方案。太湖局已經(jīng)把宣傳貫徹實(shí)施《太湖流域管理?xiàng)l例》作為貫徹落實(shí)中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議精神，加快水利改革發(fā)展的重要舉措，作為深化水利依法行政的突出內(nèi)容，作為水利工作的重要任務(wù)，認(rèn)真制定了宣傳貫徹實(shí)施方案，統(tǒng)籌安排，精心組織，確保條例貫徹實(shí)施在太湖局系統(tǒng)取得實(shí)效。日前已正式印發(fā)了學(xué)習(xí)貫徹實(shí)施計(jì)劃，對(duì)局系統(tǒng)貫徹落實(shí)條例的重點(diǎn)任務(wù)、進(jìn)度計(jì)劃和責(zé)任分工等進(jìn)行了部署。

二是認(rèn)真做好條例的宣傳工作。充分利用、積極發(fā)揮社會(huì)主流媒體和中國(guó)水利報(bào)、中國(guó)水利雜志等行業(yè)媒體的作用，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳活動(dòng)，營(yíng)造良好的輿論氛圍。還將在2012年“世界水日”“中國(guó)水周”“環(huán)境日”“法制宣傳日”等節(jié)日期間，開展集中和綜合性宣傳活動(dòng)，采用向社會(huì)各界免費(fèi)發(fā)放條例單行本、印發(fā)宣講解讀資料等方式，擴(kuò)大知曉范圍，增強(qiáng)流域內(nèi)社會(huì)公眾愛水、惜水、護(hù)水意識(shí)。

三是組織好條例的學(xué)習(xí)和執(zhí)法培訓(xùn)。太湖局已將條例的學(xué)習(xí)培訓(xùn)納入“六五”普法工作內(nèi)容和干部培訓(xùn)的重點(diǎn)內(nèi)容，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、行政執(zhí)法人員等不同對(duì)象開展分類培訓(xùn)。在流域?qū)用妫瑢⒎謱ｎ}舉辦流域兩省一市水利（水務(wù)）廳（局）相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)班，并會(huì)同兩省一市水行政主管部門，分地區(qū)分級(jí)組織流域市（縣）人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、水利站長(zhǎng)等基層領(lǐng)導(dǎo)開展依法加強(qiáng)太湖流域河湖管理的培訓(xùn)。在2011年11月1日（即條例施行當(dāng)日）舉辦條例實(shí)施動(dòng)員和專題培訓(xùn)，還將舉辦水政監(jiān)察、行政許可、水資源保護(hù)、防汛抗旱及水資源調(diào)度、建設(shè)管理等各類專題培訓(xùn)班；2012年2月在局系統(tǒng)范圍內(nèi)舉辦知識(shí)競(jìng)賽，檢驗(yàn)干部職工對(duì)條例的熟悉掌握程度和運(yùn)用水平。

四是盡快制定完善條例配套制度和措施。太湖局將會(huì)同兩省一市水行政主管部門，加快制定總量控制、水功能區(qū)、水文監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、監(jiān)督檢查、責(zé)任追究等條例配套制度，建立健全完備的太湖流域水法規(guī)，提高依法治水管水能力。

五是努力提高流域管理機(jī)構(gòu)依法履職能力。將全面梳理、落實(shí)太湖局的法定職責(zé)和水利部的授權(quán)，制定有針對(duì)性的貫徹落實(shí)措施，努力提高履職能力；還將組織開展基礎(chǔ)調(diào)查，對(duì)流域入河排污口、取水口、圍網(wǎng)養(yǎng)殖、圈圩養(yǎng)殖、水上餐飲、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、有毒有害物品倉(cāng)庫(kù)及垃圾場(chǎng)、橋梁、碼頭等生產(chǎn)建設(shè)和開發(fā)利用現(xiàn)狀基本情況調(diào)查登記，依據(jù)條例提出需要依法組織關(guān)閉、拆除等分類處理建議。對(duì)屬于其他有關(guān)地方、部門職責(zé)范圍內(nèi)的，及時(shí)了解條例相關(guān)制度落實(shí)情況。

六是進(jìn)一步加大違法行為的查處和督辦力度。重點(diǎn)加大對(duì)違法取水、隨意侵占河湖水域岸線的違法行為的查處力度。加強(qiáng)日常巡查，及時(shí)跟蹤調(diào)查新發(fā)現(xiàn)的違法行為，對(duì)已發(fā)生并正在處理的水事違法行為進(jìn)一步加強(qiáng)督促檢查，對(duì)查處權(quán)限屬地方的加大協(xié)調(diào)配合和督辦力度。繼續(xù)深化流域與區(qū)域水行政執(zhí)法合作機(jī)制，加強(qiáng)流域與區(qū)域在“一湖兩河”違法案件查處、督辦等方面的合作、溝通與協(xié)調(diào)，形成合力打擊違法行為；探索建立和完善聯(lián)合督察、信息通報(bào)、案件移送、聯(lián)合培訓(xùn)等方面更廣泛的合作機(jī)制。