黃河寧夏標準化堤防模式實踐與探索

薛塞光

（寧夏回族自治區水利廳，750001，銀川）

黃河是寧夏賴以生存、發展、興旺的自然基礎,自古就有“天下黃河富寧夏”的美譽。2008年以來，寧夏各級政府圍繞黃河安瀾、區域跨越式發展和沿黃城市帶交通、土地利用和生態景觀等方面綜合利用，實施了黃河寧夏標準化堤防建設，探討了化解洪、凌災害對區域發展的制約途徑，有力推動了沿黃城市帶動戰略，促進了區域經濟結構戰略性調整。

一、黃河寧夏段概況

1.經濟社會

黃河是中華民族的母親河，更是寧夏的生命河。位于黃河流域上游的寧夏，東西寬45～250 km，南北長約465 km，總面積5.18萬km2，轄銀川、石嘴山、吳忠、中衛、固原等5個地級市，靈武、青銅峽等2個縣級市以及14個縣和8個縣級轄區,全區人口631萬人。多年來，寧夏興黃之利，先后修建了秦、漢、唐徠、惠農等渠道和青銅峽、沙坡頭水利樞紐，依賴黃河分配的40億m3水量，引黃灌區已經成為寧夏經濟社會發展的精華地帶，2010年全自治區GDP為1650億元。

2.河道與河勢

黃河寧夏段長397 km，多年平均流量 1005 m3/s，年徑流量 331億 m3，年輸沙量1.37億t。該段河道寬窄相間，灘槽高差1～5 m，主流擺動強烈，河勢變化大，具游蕩、分汊型河道特點。河道主槽寬 200～1330m、河寬0.2～3.5 km， 比 降 0.16‰ ～0.73‰ 。1981年實測最大洪峰流量6040m3/s，目前衛青河段沖淤基本平衡，青石河段年均淤積約0.106億t，年淤積厚1.6cm。

3.災害與堤防

寧夏河道河勢不能有效控制，洪、凌災害造成塌岸頻繁，近20年，沿河已塌毀土地 35萬畝（2.33萬 hm2）、堤防 131 km、渠溝230 km、水利設施1830處，直接威脅10多萬人口安全。每年造成直接經濟損失2500多萬元，一些年份超過1.0億元。

寧夏堤防為土堤，是在歷次洪凌災害過程中搶險填筑而成，堤高1～4 m， 堤頂寬 3～6 m。 特別是經過1964年、1981年和 1992年大洪水后的加高、加培和補充，才形成了長448 km （其中左岸 282 km、右岸166 km）的堤防雛形。1998年以來又對黃河部分堤防實施了裁彎取直和汊河封堵、護灘保堤等工程。

4.存在問題

長期以來，黃河寧夏段治理欠賬多，堤防存在的突出問題有：堤線不合理，工程體系不完整，防洪除險能力低；建設標準低，質量不達標，病險隱患多；工程維護不及時，堤防功能下降快。國家新一輪西部大開發戰略和寧夏沿黃城市帶經濟社會跨越式發展，迫切需要加快和完善黃河寧夏堤防體系建設與管理。

二、沿黃城市帶發展構架與特征

1.城市帶經濟社會框架與需求

寧夏沿黃城市帶經濟社會發展總體構架：以銀川市為中心，以石嘴山、吳忠、中衛等3個地級市為主干，以中寧縣、青銅峽市、靈武市、永寧縣、賀蘭縣、平羅縣城和若干個建制鎮以及寧東能源基地為基礎，區域面積 2.87萬 km2，構成“銀川—吳忠”核心城市區域，石嘴山北翼和中衛南翼城鎮組團，沿黃城市帶各縣級市區和縣城為多點的架構。規劃城市帶具有經濟、社會、文化、居住、生活、基礎設施和公用事業等綜合發展需求。

2.城市帶地域黃河文化特征

寧夏沿黃城市帶還有十分豐富的地域文化。具體表現：①以回族優秀文化為主體的多元文化，②以“兩山一河”為代表的大漠黃河生態文化，③古人類遺址和古生物化石文化，④西夏遺存文化，⑤民風民俗文化，⑥紅色經典文化，⑦絲綢之路文化。其中最能體現寧夏沿黃地區自然與人文特色的地域文化可以歸納為：西夏文化、綠洲文化、回族文化。

3.城市帶發展對黃河治理依存

寧夏沿黃城市帶是國家西部大開發戰略確定的“呼、包、銀”經濟圈重要組成部分，將承載新世紀區域工業化、城市化和新農村建設“火車頭”的重任，代表和掌控寧夏未來經濟社會發展的前景。加快實施沿黃城市帶發展戰略，符合區域經濟一體化的發展趨勢和資源優化配置、集約利用以及建設節約型社會的發展方向，也符合寧夏的實際和群眾意愿。隨著沿黃城市帶發展，黃河保護區內的人口、經濟總量將大幅度提高，潛在的洪、凌災損失也會劇增，沿黃受益區域對黃河防洪保安必然會提出更高要求。因而，加快黃河寧夏段堤防建設與河道治理十分必要和緊迫。

三、寧夏標準化堤防設計模式

1.標準化堤防含義

“寧夏標準化堤防”是以保障河段防洪防凌安全為核心、綜合利用黃河資源為統領、基礎設施聯建共享為手段的“一堤六線”,即標準化堤防功能是“防洪保障線、搶險交通線、經濟命脈線、生態景觀線、特色城市線、黃河文化展示線”，具體抓手是堤防、交通、生態綠化和沿堤土地整理等工程建設。

2.堤防工程設計

①設計范圍。標準化堤防選在黃河寧夏段洪、凌形勢嚴峻的267 km平原河段上，該堤線總長402 km，其中，左岸269 km，右岸133 km。按照區域劃分，衛寧河段長144 km，其中左岸78 km，右岸66 km；青石河段長258 km，其中左岸191 km，右岸67 km。按照堤線劃分，利用原有堤防加固207 km，裁彎取直新建堤防195 km。

②設計標準。銀川市區和吳忠城區河段防洪標準為50年一遇，設計洪峰流量6050m3/s。其余河段防洪標準為20年一遇，設計洪峰流量5620m3/s。控導工程治理流量：衛寧河段2500m3/s，青石河段2200m3/s。

③工程設計。寧夏黃河兩岸堤距，青銅峽以上為0.2～1.5 km、以下為2～3.5 km，設計中對其沒有作大的變動；考慮到泥沙淤積影響，堤頂高程為20年一遇洪水水位加1.6～1.8 m超高，50年一遇洪水水位加 1.7～1.9 m超高，堤身平均高3.4 m，內外邊坡1∶2；考慮到公共交通要求，設計堤頂寬，衛寧河段為14～19 m，青石河段為26.5 m，個別城市段為34.2 m。標準化堤防動用土石方量4500萬m3，投資8.60億元。

3.其他工程設計

①堤頂交通工程。參照一級公路標準，堤頂道路設計車速80 km/h，為雙向六車道或雙向四車道，衛寧河段路面寬12～17 m，青石河段路面寬24.5 m，路面結構層厚0.54 m。堤頂道路和引道的瀝青路面總長508 km、跨溝公路橋梁40座，投資19.40億元。

②堤旁生態綠化工程。按照“宜林則林、宜農則農、宜水則水”的原則，在堤防附近，利用現有河道濕地、灘涂、湖泊資源，進行堤防防護林、濱河大道綠化和濕地建設，防護林帶寬40～80m，植樹約 907萬株，治理河道濕地6萬畝（0.4萬 hm2），建設重要景點綠化8處，形成沿黃河402 km的生態綠色景觀長廊，投資1.94億元。

③沿堤土地整理工程。主要包括：修建穿堤小型灌排建筑物，恢復沿堤渠溝和田間灌排設施及農村生產路，同時改造中低產田，扶持產業結構調整，投資0.75億元。

四、堤防建設與管理模式

1.建設模式

2008年寧夏全面啟動標準化堤防建設以來，寧夏有關部門和沿黃城市各級政府，針對工程戰線長、投資規模大、施工期受限、配合協調量大等特點，創新建設思路，提出了“政府主導、部門聯動、拼盤項目、整合資金、示范帶動、分級實施、多方監督”的寧夏標準化堤防建設模式。

（1）創新思路，統籌兼顧

黃河寧夏標準化堤防建設以防洪工程建設為主體，將堤防與沿黃城市帶發展、交通設施建設、水土資源開發、生態資源利用、旅游和黃河文化資源開發統籌部署，按照“一堤六線”統一規劃，加強了政府對河流的社會管理和公共服務功能。

（2）加強領導，綜合規劃

自治區政府成立了以主管副主席為組長的堤防建設領導小組，批準了《黃河標準化堤防建設規劃》《黃河標準化堤防工程建設方案》《黃河標準化堤防工程濱河大道建設方案》《黃河標準化堤防項目管理辦法》《沿黃城市帶總體規劃》。有關縣市還實行工程建設與農村養老保險、城市低保政策相結合，為工程建設順利實施提供了有力保障。

（3）責任落實，部門聯動

①寧夏水利廳負責標準化堤防總體規劃，指導市縣編制堤防可行性研究報告，審批初步設計；②寧夏發改委負責批準標準化堤防規劃、可行性研究；③財政廳負責制定“以獎代補”機制，籌集落實資金；④交通廳、國土資源廳、林業局，負責指導和審批市縣堤防建設相關專業設計；⑤住建廳、旅游局、文化廳結合標準化堤防，負責編制沿黃城市、村鎮規劃、旅游和黃河文化開發方案；⑥各市縣政府是轄區內堤防建設主體，負責組建項目法人、征地拆遷、工程進度、質量控制；⑦審計廳負責項目建設的審計監督，保證各類資金合理使用。同時自治區政府還將堤防建設納入上述各部門的年度工作目標考核，進一步強化了組織監督。

（4）創新機制，資金支持

堤防建設中實行了“整合項目、拼盤資金、渠道不亂、用途不變、各負其責、各記其功”的投資機制。市縣政府是堤防投入主體，負責資金籌措；財政廳負責安排政府預算內專項資金，同時為各市縣爭取銀行信貸提供支持，提供自治區財政信用平臺；水利廳結合黃河寧夏段治理工程補助資金；交通廳承擔堤防路面、橋梁工程資金；國土資源廳負責國土整理項目資金；林業局負責防護林補助資金。同時，自治區政府鼓勵各市縣結合沿河土地和生態景觀資源開發，通過開發權轉讓、招商等方式吸引企業或個人投資工程建設，拓寬工程建設資金渠道。

（5）示范帶動，積累經驗

2007年寧夏水利廳克服認識不足、資金短缺、協調難度大等困難，首先在黃河“銀靈吳青”段44 km實施了標準化堤防示范工程，為后來全面啟動標準化堤防建設、打造黃河金岸奠定了基礎，積累了經驗。

（6）領導重視，媒體宣傳

自治區黨委、政府高度重視工程建設，及時召開會議聽取工程匯報，研究解決建設中出現的問題，主要領導親臨現場，視察指導工程建設。新聞媒體全方位、多角度廣泛宣傳，增強社會各界對標準化的認識。

2.運行管理模式

（1）地方政府

各縣政府為轄區段標準化堤防運行管理責任主體，負責建立工程運行管理機構，明確管理責任，落實人員和維修養護經費。

（2）水行政主管部門

地方水行政主管部門負責堤防防洪管理，以及堤防防護工程的維修養護和河道管理相關工作，保證防洪安全。

（3）交通運輸部門

地方交通運輸部門負責道路交通管理，以及道路、交通橋梁養護管理，保證道路完好和交通安全、暢通。

（4）林業部門

地方林業部門負責工程沿線生態景觀綠化林木、護堤林木管理維護工作，保證林帶規模及其設計功能的穩定發揮。

自治區水利、交通、林業等部門歸口負責工程運行管理相關工作的監督指導，并結合相關項目建設支持各縣完善工程有關設施，做好工程更新改造。

五、結 語

①依托沿黃城市帶發展需求，利用黃河寧夏段自然與人文資源，構建起“一堤六線”標準化堤防，既是保護母親河生命安全的工程，又是建設沿黃城市帶的先導工程和打造“黃河金岸”的主軸工程，將極大地改變寧夏黃河兩岸的產業格局、交通格局、城市格局和開發格局，對落實國家西部大開發戰略，推動寧夏跨越式發展具有重大現實意義和深遠意義。

②寧夏標準化堤防在工程規劃中突出圍繞黃河治理保護、基礎設施聯建共享、資源綜合利用的觀念，在建設中突出政府主導、部門聯動、拼盤項目、示范帶動、分級實施、多方監督的體制機制，在弘揚回漢團結風貌上突出全體參建人員同心協力，形成上下步調一致、相互配合的良好氛圍，在工程綜合效益體現上贏得廣大群眾的歡迎，堤岸農田不再塌失，灌排體系更加完善，交通四通八達，環境令人心曠神怡，群眾安居樂業。

③2010年7月7日黃河寧夏標準化堤防全線通車。在不到3年時間里，寧夏集全區之智，舉全區之力，動用土方4500萬m3，投入30.69億元，完成了402 km標準化堤防建設，7.0萬畝生態綠化，6.0萬畝 （0.4萬hm2）濕地建設，8000萬株喬灌樹栽植，創造了寧夏治黃史上的奇跡。

④黃河寧夏標準化堤防工程建成后，面臨必須加快黃河險工、護岸等河道整治工程建設的急迫需求，應進一步控制河勢變化，防止對標準化堤防的影響。標準化堤防工程涉及水利、交通、林業和國土等部門，對其后期運行管理模式是一種創新探索，需要相關方面以“黃河金岸”大局為重，繼續配合，使標準化堤防工程持續發揮作用。

[1]黃河寧夏段近期防洪可行性研究[R].2009.

[2]寧夏沿黃城市帶發展規劃總報告[R].2009.

[3]寧夏標準化堤防總體規劃[S].2007.