從南四湖水利管理局水管體制改革實踐看管養分離運行機制

張志振

（水利部淮委南四湖水利管理局，277000，棗莊）

一、南四湖局水管體制改革實施情況

南四湖位于蘇魯兩省交界處，由南陽、獨山、昭陽、微山4個湖泊組成，是我國第六大淡水湖。1981年經國務院國發〔1981〕148號文批準成立了淮委沂沭泗水利管理局南四湖管理處 （后更名為南四湖水利管理局，以下簡稱“南四湖局”），其主要職責是行使沂沭泗流域南四湖直管范圍內水行政管理職能，促進南四湖流域河湖治理和水資源開發利用。直管工程涉及蘇魯兩省3個市10個縣（區）。南四湖局自成立以來，在防洪減災、統一調度水資源、協調解決邊界水事矛盾等方面做了大量工作，有效地緩解了該地區存在多年的水事糾紛，為區域經濟發展和防洪保安發揮了重要的作用。

根據《水利工程管理體制改革實施意見》，南四湖局定性為純公益性事業單位。內設7個職能科室、4個直屬事業單位，下設上級湖水利管理局、下級湖水利管理局、二級壩水利樞紐管理局、韓莊水利樞紐管理局、藺家壩水利樞紐管理局和韓莊運河水利管理局等6個基層水管單位。全局總編制數為321人，其中行政執行人員編制135人，公益事業人員編制186人。截至2010年年末，共有在職職工505人，其中參公人員96人、事業人員167人、離退休人員162人、企業人員80人 （其中2002年機構改革分流38人）。

南四湖局以國務院水管體制改革實施意見為指導，以水利部直屬水利工程管理體制改革試點方案和沂沭泗水利管理局水利工程管理體制改革試點工作指導意見為依據，精心組織、求真務實地開展改革工作。至2006年年底，所屬6個水管單位全面完成了水管體制改革任務，并順利通過了水利部驗收。主要成效包括：

①理順了管理體制，實現了管養分離。實現管養分離后，把維修養護職能和人員從管理單位剝離出來，工程管理和維修養護逐步向專業化、標準化、規范化邁進。初步建立了職能清晰、權責明確的水利工程管理體制。

②暢通了資金渠道，改善了工程面貌。管養分離全面推行后，明確了水管單位的類別、性質，基本支出及工程維修養護經費統一由中央財政撥付，暢通了水利工程維修養護的資金渠道，財政經費保障水平大為提高，工程維修養護經費基本上能夠滿足實際需要，直管水利工程得到了較為全面、細致的維修養護，工程面貌得以改善，維護了工程的安全與完整，發揮了工程的綜合效益。

③激活了運行機制，提高了管理水平。通過水管體制改革以及水利工程管理考核工作的不斷深入，各水管單位內部崗位責任制進一步落實，管理人員的責任心、事業心進一步增強，各單位組織管理、安全管理、運行管理和經濟管理水平明顯提高，管理工作規范化、制度化建設明顯推進。

二、推行管養分離工作與存在的問題

“管養分離”作為一種新的管理體制，通過定崗、定編、定職、定責，形成精簡高效、運轉靈活的管理機制，把維修養護職能和人員從管理機構中剝離出來，實現了工程管理與維修養護機構和人員分離，有力推動了工程管理工作規范化、科學化水平的提升。但是，通過幾年的實踐，也存在一些問題。主要表現在：

①管理任務與管理人員不相均衡。依據《定崗標準》測算，南四湖局需各類管理崗位人員共計535人，而實際編制只有321人，加之南四湖局基層水管單位多數地處偏僻，工作生活環境艱苦，專業技術人員流失，嚴重造成當前人員少、超負荷、戰線長、任務重的現狀，不能滿足正常管理工作的需要。

②維修養護項目管理尚不規范。在維修養護項目協作隊伍選擇、大宗物料采購、維修養護經費使用以及養護質量控制等方面仍存在薄弱環節。

③維修養護隊伍能力建設滯后。維修養護公司現有人員主要是機構改革分流人員、接收的退役士兵，大都文化程度較低，專業知識結構不合理，思想觀念、技術能力、知識水平等不能適應新體制、新機制的要求；維修養護公司基礎設施薄弱，基本的辦公、生活條件和必要的維修養護設備、工器具缺乏，養護手段落后。這些直接影響工程管理與維修養護工作水平的提高。

④基本支出財政保障率低。改革后基層水管單位在職人員基本支出財政撥款雖然逐步提高到3.76萬元/（人·年），但與實際支出水平仍有較大差距，財政保障水平不足50%，遠不能滿足工程運行管理需要。

三、改進措施及建議

①完善財政保障機制，強化預算經費管理。應盡快研究提高管理人員基本支出經費標準，同時依據水法“誰受益、誰負擔”原則，明確由當地政府按受益范圍分別負擔其財政支出所需經費，或由中央財政統一全額負擔。工程維修養護經費的使用必須嚴格按照財政部等有關規定建立嚴格的預決算管理制度，從資金的使用范圍、申報和審批、使用管理、監督檢查等方面進一步進行規范，明確責任，強化落實。

②強化維修養護項目管理，推行“陽光運作”。為保證工程維修養護質量和標準，合理、合法用好工程養護資金，應對工程維修養護項目實行合同管理和工程監理，并全過程審計監督。對維修養護項目的預算編報、合同簽訂、建設管理、質量考核、檢查驗收、工程量核定、經費支付等各個環節加強管理，嚴格執行日巡查、月考核制度，加強合同的規范化管理，避免越位、錯位、缺位。為確保工程、資金和人員安全，在項目實施過程中要推行“陽光運作”。在協作隊伍選擇過程中堅持“公開、公平、擇優”原則，建立數據庫，實行淘汰機制；在大宗材料采購中須甲乙雙方共同參與，貨比三家，按“價廉物美”選擇；在養護經費使用中，無論事前、事后或事終，甲乙雙方都須經辦人、業務部門負責人、單位分管領導及單位主要負責人等共同簽字后方可到養護單位財務部門進行經費結算；在養護質量考核中，甲乙雙方共同對一線養護人員的工作水準進行百分制考核（河道堤防每周不少于兩次，水閘每日一次），按考核得分兌現勞務工資，并實行末位淘汰制，以策保證工程維修養護工作質量。

③完善管養分離機制，強化管養能力建設。可結合維修養護工作實際，將工程管理一線的部分巡查、工情和汛情報告等任務交由現場維修養護人員承擔，并將其工作績效納入考核內容一并進行考核，以彌補一線管理人員不足，達到管理和養護水平共同提高之目的。

水管單位要重點抓好單位管理職責、日常管理、巡查辦法、考核標準、財務管理等方面的教育培訓，促進基層水利職工隊伍的穩定和發展。維修養護企業要重點做好公司職責、建設程序、施工管理、養護技術標準等方面的培訓，強化內控制度建設，將工程維修養護責任、工作效率與職工的切身利益緊密相連，激發職工的工作熱情。上級主管部門應加大對基層單位的指導和支持力度，及時研究水管體制改革后管理與養護工作遇到的問題和困難，從人力資源配置、養護設施設備配備、制度建設、教育培訓等各方面采取切實有效的措施加以解決，不斷完善管養運行機制，有計劃地調整、補充、引進專業技術人才，努力建設一支高素質的管理和養護隊伍，促進水利工程管理和養護工作健康良性發展。