礦業(yè)城市轉型的重要意義與發(fā)展戰(zhàn)略分析*

朱訓

今天，中國礦業(yè)聯合會和中國地質大學(北京)在這里召開調研會，了解與探討2007年《國務院關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》發(fā)布之后的貫徹落實情況，總結交流礦業(yè)城市在轉型過程中取得經驗，這是很有必要的。由于我自2005年白銀會議之后，再沒有了解與研究這方面的問題，所以沒有新的意見可講。只能講一點舊話，對研究礦業(yè)城市轉型問題的歷史情況做一點回顧的舊話。

1 礦業(yè)城市地位分析

礦業(yè)城市轉型是世界各個礦業(yè)發(fā)達國家共同面臨的問題。從人類歷史這個時間尺度來講，礦產資源是不可再生的，采出一點就少一點，一個地區(qū)、一個城市的可采資源總有一天會枯竭。以礦業(yè)開發(fā)而興起或發(fā)展起來的礦業(yè)城市，遲早要面對礦產資源枯竭而解決城市功能轉型這一問題。從這個角度講，不僅礦產資源開發(fā)處于老年期的礦業(yè)城市要積極推進城市轉型，即使那些處于中年期、青年期的礦業(yè)城市也要未雨綢繆，及早規(guī)劃城市的長遠發(fā)展。

礦業(yè)城市轉型過程中出現的問題，在我國經濟社會發(fā)展中是比較突出的。不僅由于中國礦業(yè)城市多，而且可采資源開發(fā)程度處于中年期和老年期的礦業(yè)城市所占比重也較大，所以礦業(yè)城市的狀況如何，對我國經濟建設和社會發(fā)展影響很大。這是因為：

第一，礦業(yè)城市是我國能源資源和非能源礦產資源的主要提供者。我國主要礦產的80%～90%以上都是由礦業(yè)城市提供的。礦業(yè)城市是為國家建設提供資源保障的主要承擔者。

第二，礦業(yè)城市對增強我國的經濟發(fā)展水平具有重要作用。據2005年有關統(tǒng)計資料，礦業(yè)城市的GDP總和占全國GDP總量的37%。可以說礦業(yè)城市發(fā)展狀況直接影響著我國經濟發(fā)展狀況。

第三，礦業(yè)城市發(fā)展狀況關系到我國人民生活水平的改善和提高。我國礦業(yè)城市居住著3億多人，礦業(yè)職工達1000多萬。礦業(yè)城市發(fā)展的好，將有助于人民生活水平的提高；發(fā)展的緩慢或停滯，將直接影響人民生活水平的改善和提高。

第四，礦業(yè)城市關系到社會穩(wěn)定。礦業(yè)城市人口占全國人口的近四分之一。礦業(yè)城市的穩(wěn)定直接關系到整個社會穩(wěn)定。20世紀90年代末，有的礦業(yè)城市因可采資源枯竭引發(fā)的各種問題，對社會穩(wěn)定帶來了很大的影響。

2 礦業(yè)城市轉型重要性的認識過程

礦業(yè)城市轉型是一件重要的事情，但是對這個問題重要性的認識，經歷了一個漫長的過程。回顧起來，對礦業(yè)城市轉型重要性的認識過程，大體經歷了四個階段。

第一階段，是20世紀80年代初期，開始提出礦業(yè)城市的持續(xù)發(fā)展問題。當時，東北老工業(yè)區(qū)的遼寧省阜新市因可采資源逐漸減少導致礦業(yè)生產大幅下滑和城市經濟水平下降，地質礦產部和國家計委聯合組織工作組對阜新煤礦資源減少嚴重影響阜新城市經濟發(fā)展和人民生活水平的改善進行了調研。調研報告建議，研究采取適當措施，促進阜新這一典型因礦而興的礦業(yè)城市實現持續(xù)發(fā)展。建議雖對后來的認識奠定了初步基礎，但在當時并沒有能夠引起政府有關部門和社會各界的重視。就我個人來講，當時也沒有認識到城市轉型問題的迫切性和重要性。因此，后來也沒有再對此進行跟蹤調研。

第二階段，從20世紀90年代后期開始。也就是十幾年后，開始意識到礦業(yè)城市轉型問題的迫切性和重要性。起因是若干個礦業(yè)城市礦業(yè)生產在下滑，產量在大幅減少，影響了城市經濟的發(fā)展。于是，地礦部、建設部、中國礦業(yè)協(xié)會、中國城市協(xié)會于1997年秋共同在河南省平頂山市召開了第一次礦業(yè)城市發(fā)展研討會。會議得到了鄒家華副總理和北京市市長、中國城市協(xié)會會長賈慶林同志的重視和支持。會上，礦業(yè)城市代表、礦業(yè)界代表和有關部門代表共同探討了處于資源衰竭狀態(tài)的礦業(yè)城市轉型問題。在這次會議上，與會同志取得了一個重要共識：認為處于礦業(yè)開發(fā)老年期的礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展問題已迫在眉睫，并明確提出礦業(yè)城市要轉變功能，變單一礦業(yè)城市為多元產業(yè)的綜合性城市，以此實現可持續(xù)發(fā)展。此后，在銅川、鄭州、淮南、盤錦、阜新、白銀等城市又陸續(xù)召開了六次礦業(yè)城市發(fā)展研討會，對如何發(fā)展礦業(yè)城市進行了深入探討，并提出了解決這一問題的一系列政策建議。但在這個時期，礦業(yè)城市轉型問題還沒有引起決策層和社會各界應有的重視。

第三階段，從2002年開始。進入新世紀，在礦業(yè)界人士的不斷呼吁下，中央決策層和社會各界認識到了礦業(yè)城市轉型的重要性和緊迫性。2002年我在全國政協(xié)大會上提出了“四礦”(礦業(yè)、礦山、礦工、礦城)問題，引起了李瑞環(huán)主席的重視，并指示全國政協(xié)組織調研組到東北地區(qū)對礦業(yè)城市轉型進行專題調研。隨后，全國政協(xié)常委會聽取了調研組的匯報并進行了討論。根據常委會討論的意見，以全國政協(xié)名義，向中央呈送了解決“四礦”問題的專門報告。全國政協(xié)的報告引起了中央的重視，在黨的十六大報告中寫入了支持以資源開采為主的城市和地區(qū)實現可持續(xù)發(fā)展問題。這就表明礦業(yè)城市轉型問題的重要性和緊迫性，在中央這個層面上得到了解決。下一步就是如何落實的問題。

第四個階段，從2007年開始。2007年國務院出臺了《關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》。在此之前，國務院已在一些城市開展了礦業(yè)城市轉型試點工作。國務院和國土資源部還采取了部署危機礦山找礦等一系列措施。

總的來看，從礦業(yè)城市轉型問題的提出，到黨中央、國務院對此的重視，大致經歷了20世紀80代初提出問題，1997年礦業(yè)城市和礦業(yè)界形成共識，2002年黨中央在十六大報告提出這個任務，2007年國務院發(fā)布專門文件解決問題的四個階段。

3 礦業(yè)城市轉型若干重大問題分析

最近幾年，隨著國民經濟的快速發(fā)展，對資源的需求越來越多，國內資源已經不能滿足國家建設需求，我國資源對外依存度越來越大。中央提出了加大國內找礦力度，加強國內資源開發(fā)以提高礦產資源保障能力的要求。這就從另一個方面要重視礦業(yè)城市的問題。回顧近三十年來，特別是在平頂山、銅川、鄭州、淮南、盤錦、阜新、白銀等城市召開了七次礦業(yè)城市發(fā)展研討會之后，礦業(yè)城市的同志們以及關注礦業(yè)城市問題研究的專家學者，在礦城轉型若干重大問題上取得了共識。

1)礦業(yè)城市轉型是不可逆轉的自然客觀規(guī)律。礦業(yè)城市因礦而興，隨著礦產開發(fā)程度的提高，可采資源逐步枯竭，礦城要生存下去并能夠可持續(xù)發(fā)展就必須轉型。不僅資源衰竭型城市要轉型，而且處于青年期和壯年期的礦業(yè)城市也應及早對轉型進行系統(tǒng)規(guī)劃，及早考慮發(fā)展其他產業(yè)，調整產業(yè)結構，變單一礦業(yè)城市為多元產業(yè)結構的綜合性城市。

2)礦業(yè)城市轉型是一個漸進漫長的過程。礦業(yè)城市轉型不可能一蹴而就。國外的魯爾、洛林、巴庫、休斯敦等礦業(yè)城市轉型，都是在經歷了一個漫長的探索過程后才取得成功。單一礦業(yè)城市轉變成綜合性城市，要有替代產業(yè)。而替代產業(yè)的興起、發(fā)展、成熟有一個較長的過程。所以，我們的礦業(yè)城市轉型要做好長期奮斗的準備。

3)礦業(yè)城市轉型不等于不要礦業(yè)。從中國礦業(yè)城市現狀來看，我國處于老年期的礦業(yè)城市的資源也不是完全枯竭，而是已探明可采資源處于逐步減少的衰竭狀態(tài)，所以不是沒有礦產資源可開發(fā)，而是受種種條件所限導致勘查程度不夠，一些潛在礦產資源還沒有完全勘查清楚。近幾年來，我國有一些礦業(yè)城市，通過加強地質勘查，將潛在資源變?yōu)榭刹少Y源。有的城市因為以往勘查程度低，礦區(qū)深部及周邊資源還沒有完全勘查清楚，所以還有資源潛力可挖。正因為如此，2006年國務院發(fā)布了《國務院關于加強地質工作的決定》。隨后，國務院和國土資源部又對危機礦山找礦做出了部署。由于地質勘查工作的加強，近幾年來，在一些資源衰竭型城市發(fā)現了一些新資源。比如鞍山、本溪地區(qū)又發(fā)現了鐵礦，白銀也發(fā)現了新礦體。大慶油田當年提交報告計算可采石油儲量25億t，在幾十年開采過程中，由于加強了地質勘探工作，又探明了25億t。伴隨科技進步，現在一些新的地質理論、新的探礦技術、設備、方法的發(fā)展與應用，在老礦區(qū)深部及其周邊地區(qū)找到新的礦產資源成為可能。因此，礦業(yè)城市在轉型過程中，在發(fā)展其他產業(yè)的同時，仍應注意挖掘資源潛力，以延緩礦業(yè)產業(yè)的服務年限，為城市發(fā)展其他產業(yè)贏得更多的時間。

4)礦業(yè)城市轉型要采取區(qū)別對待的政策。資源衰竭型礦業(yè)城市發(fā)展其他產業(yè)，要從實際出發(fā)，要因城市而異，要根據各自的實際條件、社會經濟發(fā)展水平，原有產業(yè)基礎和礦業(yè)開發(fā)程度，采取相應的措施來推進城市功能轉型。

5)礦業(yè)城市轉型主要依靠自身的努力，也要取得國家的支持和社會的關注，把自身努力、國家支持、市場運作、社會關注四者科學的結合起來。在《關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》發(fā)布之前，國務院已在一些礦業(yè)城市進行了試點，探索可持續(xù)發(fā)展的路子。一些試點的礦業(yè)城市，把依靠自生力量與國家、社會支持科學結合起來，通過市場運作促進城市轉型，積累了不少經驗，當然也還存在一些需要研究解決的問題。所以，中國礦業(yè)聯合會和中國地質大學(北京)召開這次調研會議很有必要。通過這次會議對這些問題進行研討，交流經驗，相互啟發(fā)，對推動礦業(yè)城市轉型必將起到積極的促進作用。

4 礦業(yè)城市轉型發(fā)展戰(zhàn)略

科學實施礦業(yè)城市轉型的戰(zhàn)略方針。在經過七次礦業(yè)城市轉型與可持續(xù)發(fā)展研討之后，礦業(yè)城市對轉型與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略方面取得了共識，其中主要有：

一是多元發(fā)展戰(zhàn)略。礦業(yè)城市除了發(fā)展礦業(yè)外，還要因地制宜發(fā)展其他支柱產業(yè)和替代產業(yè)。

二是適度開發(fā)戰(zhàn)略。礦業(yè)企業(yè)不要只追求高產量，而應做到適度開發(fā)，延長礦山服務年限，以便為礦業(yè)城市產業(yè)結構調整和發(fā)展其他產業(yè)贏得時間。

三是集約經營戰(zhàn)略。通過礦產資源和其他資源的整合，減少對資源的破壞、浪費，提高礦產開發(fā)和城市經濟發(fā)展的規(guī)模效益。

四是綠色礦城戰(zhàn)略。處理好開采與保護關系，實行開發(fā)與保護并重的方針，搞好生態(tài)環(huán)境的修復和保護。

五是科教興城戰(zhàn)略。加強產學研結合，依靠高素質人才、高科技的技術來推進城市轉型。加強礦產勘查，挖掘資源潛力，提高礦產利用率的同時，開發(fā)與發(fā)展其他新的產業(yè)。

六是筑巢引鳳戰(zhàn)略。努力完善礦業(yè)城市基礎設施建設，創(chuàng)造良好的轉型環(huán)境，用全新的體制機制吸引外來人才、技術、資金和項目，促進礦業(yè)城市的轉型。

七是城礦互利戰(zhàn)略。既要考慮城市發(fā)展，又要考慮礦業(yè)企業(yè)發(fā)展，努力做到礦山企業(yè)和城市共贏。

八是政府扶持戰(zhàn)略。歷史經驗表明，礦業(yè)城市轉型離不開政府的重視與支持。

以上這八條在今天看來也還是適用的。當然，各個不同城市從各自的實際出發(fā)，可以各有側重，并不斷創(chuàng)造與積累新的經驗，推進礦業(yè)城市轉型。

在前七次研討會過程中，還涉及到一個問題，即礦業(yè)開發(fā)處于老年期的礦業(yè)城市的“稱謂”問題。最早，包括我在內，我們大家都稱之為資源枯竭型城市。稍后，在深入研究過程中，發(fā)現所謂資源枯竭型城市的資源并沒有完全枯竭，而只是已探明的可采資源在逐漸減少或頻臨“枯竭”。在這些資源“枯竭”的礦業(yè)城市的礦區(qū)深部及周邊地區(qū)，還有潛在資源沒有探明，即使像東川、白銀、阜新這樣一些老礦業(yè)城市也是如此。所以，至少可以說，絕大多數老年期礦業(yè)城市的資源處于衰竭狀態(tài)，而不是處于枯竭狀態(tài)。因此，我在講話中多處用了“衰竭”一詞代替“枯竭”。名字如何叫，這還有一個習慣問題，不一定非要改不可。這里我之所以要強調講的一點是，我國處于老年期的礦業(yè)城市的資源并沒有完全枯竭，還有資源潛力可挖，至少絕大多數老年期的礦業(yè)城市如此。了解這一點，對于我們如何制定政策至關重要。

如果說，資源已經枯竭，則礦山要閉坑，企業(yè)要關閉或轉產，工人要失業(yè)或再就業(yè)，以及由此產生的一系列社會問題。如果說，還有資源潛力可挖，通過加強地質勘查工作，變潛在資源為可采資源，則礦山企業(yè)不需要倒閉或轉產，工人也就沒有生活和下崗再就業(yè)等一系列社會問題。

例如河南省焦作市，礦業(yè)依然發(fā)展，但已不是該市的主導產業(yè)。焦作市已經成功發(fā)展了一些新興替代產業(yè)，呈現出多元發(fā)展的經濟格局。據說東川、阜新、白銀、個舊等礦業(yè)城市在轉型方面也都取得了重要進展，這很令人欣慰。通過大家的共同努力，在黨中央、國務院的關懷和支持下，資源衰竭型城市一定能夠成功實現轉型與可持續(xù)發(fā)展，一定能夠為國家繼續(xù)做出新的、更大的貢獻。