談談水土保持法修訂的過程和重點內容

劉 震

(水利部水土保持司,北京 100053)

談談水土保持法修訂的過程和重點內容

劉 震

(水利部水土保持司,北京 100053)

修訂;重點內容;水土保持法

隨著經濟社會的迅速發展和人們對生態環境要求的不斷提高,于 1991年頒布實施的水土保持法已經不能適應新形勢、新任務的要求,突出表現在不適應落實科學發展觀、建設生態文明、實踐可持續發展治水思路以及社會主義市場經濟體制的要求,影響了各級地方人民政府水土保持工作的開展等方面。歷時 5年,修訂后的水土保持法于 2010年12月 25日由第十一屆全國人大常委會第十八次會議審議通過,并定于 2011年 3月 1日起實施。新水土保持法的重點內容是:強化了政府的水土保持責任;強化了水土保持規劃的法律地位;突出預防為主、保護優先的方針,強化了特殊區域的禁止性和限制性規定;強化了水土保持方案制度;完善了水土保持投入保障機制;完善了水土保持的技術路線;強化了水土保持監督管理;強化了水土保持監測;強化了法律責任;明確了單設水土保持機構的職責。

2010年 12月 25日,第十一屆全國人大常委會第十八次會議審議通過了修訂后的水土保持法,并定于 2011年 3月 1日起實施。這是我國水土保持事業發展史上的一件大事,是水土保持法制建設的又一個里程碑。結合參與修訂的一些體會,將修訂的過程和新法的重點內容做一簡要介紹。

1 修訂背景和過程

1.1 修訂背景

1991年水土保持法的頒布施行,對于預防和治理水土流失,改善農業生產條件和生態環境,促進我國經濟社會可持續發展發揮了重要作用。但是,隨著經濟社會的迅速發展和人們對生態環境要求的不斷提高,原法已經不能適應新形勢、新任務的要求,突出表現在:一是原法的一些規定已經不適應落實科學發展觀、建設生態文明、實踐可持續發展治水思路以及社會主義市場經濟體制的要求;二是各級地方人民政府的水土保持責任不明確,水土保持公共服務和社會管理職責不完善,影響了水土保持工作的開展;三是隨著各類生產建設活動的大量增加,人為水土流失仍在加劇,而原法規定的生產建設項目水土保持制度對象范圍過窄、管理措施單一、管理機制不健全,與水土流失預防和治理任務要求不相適應;四是水土保持行政許可方面的規定不具體,行政許可法出臺以后,原法許多規定已不適應依法行政的要求;五是原法水土保持預防、保護、治理的措施不夠健全,特別是近年來,各地在預防和治理措施方面有許多創新、發展,積累了豐富的經驗,需要以法律的形式固定下來;六是原法法律責任的種類和手段較為單一,處罰力度不夠,可操作性差,存在守法成本高、違法成本低的問題。

因此,有必要在全面總結原法實施以來的經驗并借鑒國內外水土保持立法經驗的基礎上,對其進行修訂,以更好地貫徹水土保持基本國策,落實科學發展觀和實踐可持續發展治水思路。

1.2 修訂過程

2005年6月,水利部正式啟動了水土保持法的修訂工作,成立了分管部領導掛帥的修訂工作領導小組,組建了專門的起草班子。5年來,起草班子圍繞政府目標責任制、規劃制度、方案制度、驗收制度、補償費制度等開展了大量專題研究,多次深入基層進行實地調研,召開了 200多個不同層次和規模的座談會、研討會、咨詢會和協調會等,完成了近 100萬字的文字材料,在各階段廣泛征求了全國水利系統、國務院有關部門、省級人民政府的意見,易稿幾十次,形成了水土保持法修訂草案送審稿,經部務會議審議后,于 2008年 10月上報國務院。2010年 7月 21日,溫家寶總理主持召開了國務院常務會議,陳雷部長作了關于水土保持法修訂的說明,會議討論并原則通過了修訂草案,提請全國人大常委會審議。

2010年12月 25日,第十一屆全國人大常委會第十八次會議審議通過了修訂后的水土保持法。一般來說,全國人大常委會審議的法律案要經過 3次審議,而新水土保持法只經過 2次審議并獲高票通過,說明新法得到了第十一屆全國人大常委會組成人員及社會各界的高度認可。近年來,社會各界對于保護水土資源、保護和改善生態環境、加強水土流失預防和治理的呼聲很高,在兩次審議期間,第十一屆全國人大常委會組成人員一致肯定了水土保持法修訂的必要性和重要意義,特別是在舟曲特大泥石流災害發生不久,常委會組成人員多次強調要實行更加嚴格的水土保持監督管理制度,有效控制人為水土流失。

開展水土保持法修訂的 5年是一個異常艱辛的歷程,能取得這樣的成果非常不易。當前國家高度重視立法工作,各級立法領導機關對修訂草案進行了層層嚴格審查,大家將這段經歷比作“過 5關”,即要經過國務院法制辦、國務院常務會議、全國人大環資委、全國人大法律委和常委會法工委、第十一屆全國人大常委會的審議審查。為充分聽取各方面的意見和建議,修訂期間先后 5次正式向國務院有關部門、省級人民政府及其他有關單位征求意見,其中水利部 1次、國務院法制辦 2次、全國人大環資委 1次、全國人大法律委和常委會法工委各 1次,共收到修改意見和建議 1 000余條,同時全國人大常委會通過全國人大網站征集社會公眾意見 8 000多條。為切實掌握第一手資料,國務院法制辦于 2009年 9月赴四川、廣東開展修訂調研,重點解決了“三區”范圍外水土保持方案編報和水土保持設施驗收等問題;全國人大環資委于 2010年 5月赴廣東、陜西開展修訂調研,重點解決了水土保持設施專項驗收等問題;全國人大法律委和常委會法工委于 2010年 11月赴河南、山西等開展修訂調研,重點解決了水土保持補償費等問題。

在向國務院法制辦兩次征求意見期間,國家發展改革委、財政部、環境保護部、交通運輸部、鐵道部等對水土保持方案制度、補償費制度等提出了很多較大的修改意見。為爭取國務院法制辦和有關部門對修訂工作的支持和配合,水利部領導多次親自出面協調,陳雷部長與國務院法制辦領導協調解釋修訂法律的背景和重要性;周英副部長參加專家論證會,多次對修訂工作提出了具體要求;劉寧副部長率水利部政策法規司、水土保持司的同志專門拜會了國家發展改革委、財政部、環境保護部、交通運輸部、鐵道部和國家林業局等六部委(局)的領導,就水土保持法修訂有關問題闡明情況,爭取支持。這些協調溝通工作取得了明顯效果,在國務院法制辦階段修改后期,不同意見明顯減少。

為了使全國人大常委會組成人員更好地審議這部法律草案,起草班子精心策劃,積極運作,在 2010年 10月 28日第十一屆全國人大常委會第十七次會議閉幕后,全國人大常委會舉行了第十八講專題講座,題目是《我國水土流失問題及防治對策》,主講人是中國科學院地理科學與資源研究所研究員、中國科學院院士、中國科學院原副院長孫鴻烈。他利用中國水土流失與生態安全綜合科學考察成果,從我國水土流失基本狀況、當前水土流失預防和治理中存在的主要問題、對策措施和建議3個方面作了深入講解。這次講座的聽講人員包括第十一屆全國人大常委會組成人員、第十七次會議列席人員和各專門委員會工作人員,總計 400多人,針對高層宣傳的效果非常好,增進了委員們對水土保持的了解,統一了對水土保持法重要條款的認識,為修訂草案順利通過第二次審議奠定了重要基礎。

在水土保持法修訂期間,全國人大法律委、環資委,全國人大常委會法工委、國務院法制辦,水利部政策法規司、修訂工作領導小組和起草工作小組的同志,高度負責,對修訂草案進行了認真研究、修改、把關;在修訂調研期間,地方人大、政府、水行政主管部門和有關部門的同志,提出了許多建設性意見,使修訂草案日臻完善,都為新水土保持法的出臺作出了重要貢獻。

2 新法的重點內容

新法在原法 6章 42條的基礎上,修改、補充和完善為 7章60條,增加了 1章 18條,內容大大豐富。新法認真貫徹落實科學發展觀,注重以新的理念為指導,充分體現人與自然和諧的理念,將近年來黨和國家關于生態建設的方針、政策以及各地的成功做法和實踐經驗以法律形式確定下來,概括起來有 10個方面的重點內容,需要認真把握。

2.1 強化了政府的水土保持責任

水土保持是我國的一項基本國策,是生態文明建設的重要組成部分,不僅關系當前經濟社會的發展,而且涉及子孫后代的利益,搞好水土保持是各級政府義不容辭的責任和重要職責。但是,水土保持又是一項長期性、公益性、群眾性、綜合性工作,見效周期長、過程慢,與其他眼前容易出政績的工作相比往往容易被忽視。因此,有必要強化政府水土保持責任,激發地方政府開展水土保持工作的主動性和積極性,扭轉片面追求經濟發展、忽視生態環境保護的做法。

一是要求政府加強統一領導。新法第四條明確規定“縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統一領導”,由政府統一領導,加強宏觀管理,組織和發動各方面力量參與水土保持工作,有效貫徹落實法律確定的各項水土保持目標和任務。

二是要將水土保持工作納入國民經濟和社會發展規劃、年度計劃,安排專項資金,組織實施。把水土保持工作納入國民經濟社會發展規劃,保證了水土保持資金投入和落實,確保水土流失預防和治理任務真正得以完成。

三是在水土流失重點預防區和重點治理區實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。把水土流失預防和治理任務定量化、指標化,督促各級政府、部門層層分解并落實水土保持責任,調動政府各部門積極性,齊抓共管水土保持工作。落實這項制度,關鍵是建立水土保持監測評價體系,做到工程成果可監測、可評價、可考核,同時要建立地方各級人民政府向人大匯報水土保持工作的制度。

四是進一步明確水行政主管部門和其他有關部門的水土保持職責。水土保持是一項綜合性工作,涉及多行業、多部門,新法第五條明確了水行政主管部門主管全國的水土保持工作,同時要求林業、農業、國土資源等有關部門按照各自職責做好有關的水土流失預防和治理工作。要發揮流域管理機構在水土保持工作中的作用,新法首次明確了流域管理機構的水土保持職責,尤其明確流域管理機構在所管轄范圍內依法承擔水土保持監督管理職責。

2.2 強化了水土保持規劃的法律地位

水土保持規劃是對流域或區域在未來一段時期內,預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源工作的整體部署,對水土保持事業長遠發展至關重要。原法中關于規劃的規定過于簡單、籠統,操作性不強,導致一些地方對水土保持規劃制定、實施和統籌協調重視不夠等,規劃的實施往往流于形式。新法確定了水土保持規劃的原則、重點、內容、報批審核程序和組織實施主體,明確規劃一經批準就須嚴格執行。

一是增加了“規劃”一章。就水土保持規劃的種類、編制主體、原則、內容、報批程序,以及相關規劃銜接、協調等作出了具體的規定,并明確規定水土保持規劃一經批準,應當嚴格執行。

二是要求在相關規劃中提出水土保持對策措施。要求在基礎設施建設、礦產資源開發、城鎮建設、公共服務設施建設等規劃中,提出水土流失預防和治理的對策和措施,并征求水行政主管部門的意見,這對于從項目源頭上把好水土保持關非常重要,相應地也賦予了各級水行政主管部門一定的管理職責。

三是把水土保持規劃作為水土流失預防和治理、水土保持方案編制、水土保持補償費征收的依據。要求預防保護措施布設、易造成水土流失區域的確定以及社會力量參與水土保持都必須依據水土保持規劃或在水土保持規劃的指導下進行。

四是要征求專家和公眾意見。要求編制水土保持規劃,應當廣泛征求專家和社會公眾的意見,確保規劃既符合科學規律,為水土保持工作實踐提供正確指導,又充分尊重和體現民意,保證水土保持實現惠民生、謀福祉的目標。

2.3 突出預防為主、保護優先的方針,強化了特殊區域的禁止性和限制性規定

新法第十七條、第十八條、第二十條分別對崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區,水土流失嚴重、生態脆弱區以及 25度以上陡坡地作出了禁止和限制一些容易導致或加劇水土流失活動的規定,擴大了保護范圍,強化了保護措施。

一是對崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區的禁止性規定。在崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區,從事取土、挖砂、采石等活動,極易誘發崩塌、滑坡和泥石流等災害,因此在崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區禁止取土、挖砂、采石是十分必要的。

二是對生態脆弱區的禁止性或限制性規定。生態脆弱區植被生長極為緩慢,自然形成的草甸、地表結皮甚至戈壁礫石,是經過長期的自然選擇而保留下來的天然保護屏障,具有一定的水土保持功能。這些原地貌和植被一旦破壞,幾乎沒有恢復的可能,且在大風等情況下,往往形成高強度的水土流失。因此,嚴格保護沙地、戈壁、高寒山區等生態脆弱區的植被和地表層是十分必要的。

三是對生態敏感區的限制性規定。生態敏感區主要包括侵蝕溝的溝坡和溝岸、河流的兩岸以及湖泊和水庫的周邊。侵蝕溝是指正在發育的較大溝道,容易產生新的切溝甚至發育成新的侵蝕溝,并伴有坍塌、瀉溜等重力侵蝕,水土流失較為嚴重。侵蝕溝產生嚴重水土流失的形式主要是溝頭前進和溝岸擴張。植物保護帶可穩定溝岸,凈化水質,減小水流的沖刷能力,有效減少水土流失。同樣,在河流、湖泊、農田和水庫周邊的一定范圍內設置植物保護帶,利用植物的根系固土護坡,可減小水流的沖刷能力,減少跌水及造成崩岸的可能,對于穩定庫岸、減少水土流失具有重要作用。同時,還可減少水土流失面源污染,起到凈化水質的作用。正是由于植物保護帶具有多方面的功能,所以應嚴格保護,禁止開墾。

四是在 25度以上陡坡地禁止開墾種植農作物的規定。據20世紀 90年代初的調查,在陡坡地上種植農作物,土壤流失量是林草地的 5～20倍,水的流失量是林草地的 2～8倍。研究結果表明,25度是土壤侵蝕的臨界坡度,25度以上陡坡耕地的土壤流失量比普通坡耕地高出 2～3倍。因此,新法保留了禁止在 25度以上陡坡地開墾種植農作物的規定。

2.4 強化了水土保持方案制度

新法進一步完善了生產建設項目水土保持方案制度,強化了水土保持方案的法律地位。

一是明確了生產建設項目水土保持方案由水行政主管部門審批。此次修訂將原法規定的水行政主管部門“審查同意”水土保持方案修改為水行政主管部門“審批”水土保持方案,明確了水土保持方案審批是水行政主管部門的一項獨立行政許可事項,切實提高了水土保持方案在生產建設項目前期工作中的前置地位和權威性。

二是合理界定了水土保持方案編報的范圍和對象。第一,新法將水土保持方案編報的范圍由原法規定的“三區”修改為“四區”。原法將水土保持方案編報范圍限定為“三區”(山區、丘陵區、風沙區),從執法實踐看,這種劃分方式不夠科學、不夠全面。生產建設項目是否造成水土流失,不僅與項目所處的地貌類型有關,還與項目所在區域環境及項目特點,如規模、性質、挖填土石方量、施工周期等有關,平原地區開展生產建設活動同樣存在水土流失問題。如江蘇省絕大部分是平原區,但水土流失依然嚴重,據統計,僅 2009年,全省水土流失造成河網淤積量約 4億 m3,清淤費用高達 20億元。近年來,城鎮化建設以及經濟發達地區一些生產建設項目造成的水土流失問題越來越突出。第二,新法將編報對象由“五類工程”修改為“可能造成水土流失的生產建設項目”。主要是因為原法采取列舉的方式僅將五類企業和鄉鎮集體、個體采礦作為水土保持方案和“三同時”制度管理對象,造成部分生產建設項目處于法律約束范圍之外,弱化了對人為水土流失的管控。

三是加強對水土保持方案變更的管理。新法第二十五條規定:水土保持方案經批準后,生產建設項目的地點、規模發生重大變化的,應當補充或者修改水土保持方案并報原審批機關批準。水土保持方案實施過程中,水土保持措施需要作出重大變更的,應當經原審批機關批準。

四是強化了水土保持“三同時”制度。新法第二十六條規定:對應編但未編水土保持方案或方案未經水行政主管部門審批的生產建設項目不得開工建設;對應當驗收水土保持設施的,未驗收或驗收不合格的,不得投產使用。

五是明確了水土保持方案編制機構應具備相應技術條件。

2.5 完善了水土保持投入保障機制

一是明確國家加強水土流失重點預防區和重點治理區的坡耕地改梯田、淤地壩等水土保持重點工程建設,加大生態修復力度。國家水土保持重點工程是國家在水土流失重點地區直接投入和組織實施的大型生態建設項目,實行集中、連續和規模治理,對促進重點治理區的經濟社會發展和生態環境改善、解決區域生態環境和經濟發展的重點和難點問題具有重要作用。

二是引導和鼓勵國內外單位和個人以投資、捐資,以及承包治理“四荒”等方式參與水土流失治理。如我國許多地方通過制定優惠政策,引導、鼓勵和推廣拍賣“四荒”使用權、大戶承包治理、企業事業單位及社會團體投資治理等形式,拓寬了資金來源渠道,加快了治理步伐。

三是明確多渠道籌集資金,將水土保持生態效益補償納入國家建立的生態效益補償制度。國家建立和完善生態補償機制,有利于解決生態保護和建設資金短缺的問題,促進區域協調發展,促進共同富裕,實現生態和經濟建設雙贏。

四是確立水土保持補償費制度,明確水土保持補償費專項用于水土流失預防和治理。水土保持補償費是根據“誰破壞、誰治理、誰補償”的原則,對生產建設活動造成水土保持功能損失的補償,當前我國已經基本建立水土保持補償費制度。從近20年的征收實踐來看,生產建設單位依法交納水土保持補償費,承擔因生產建設活動給全社會增加的生態成本,對生產建設期間降低或損失的水土保持功能進行補償,可有效約束破壞水土資源和生態環境的行為。這項制度既是法律修訂的重點,又是修訂的難點,在向國務院法制辦征求意見期間,很多意見都集中在補償費方面,以至于國務院常務會議通過的修訂草案中對補償費概念的表述不夠清晰準確;在陪同全國人大法律委、全國人大常委會法工委赴河南、山西調研的基礎上,水利部又作了多次解釋、說明和申辯,二次審議期間全國人大法律委終于同意修改和完善補償費條款內容。

2.6 完善了水土保持的技術路線

一是進一步豐富了不同水土流失類型預防和治理技術路線。在原法規定的基礎上,增加了重力侵蝕的預防和治理技術路線,明確地方各級人民政府及其有關部門應當組織單位和個人,采取監測、徑流排導、削坡減載、支擋固坡、修建攔擋工程等措施,建立監測、預報、預警體系。

二是針對水源保護和人居環境改善的新情況,提出清潔小流域建設的要求。新法第三十六條規定:在飲用水水源保護區,采取預防保護、自然修復和綜合治理措施,配套建設植物過濾帶,積極推廣沼氣,開展清潔小流域建設,嚴格控制化肥和農藥的使用,減少水土流失引起的面源污染,保護飲用水水源。

三是體現資源節約型、環境友好型社會建設的要求,完善人為水土流失預防和治理措施體系。新法第三十八條規定:對生產建設活動所占用土地的地表土應當進行分層剝離、保存和利用,做到土石方挖填平衡,減少地表擾動范圍;對廢棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等存放地,應當采取攔擋、坡面防護、防洪排導等措施。生產建設活動結束后,應當及時在取土場、開挖面和存放地的裸露土地上植樹種草、恢復植被,對閉庫的尾礦庫進行復墾。同時要求,在干旱缺水地區從事生產建設活動,應當采取防止風力侵蝕措施,設置降水蓄滲設施,充分利用降水資源。

2.7 強化了水土保持監督管理

一是明確各級水行政主管部門、流域管理機構的監督檢查職責。規定縣級以上人民政府水行政主管部門負責對水土保持情況進行監督檢查。新法中表述的水政監督檢查人員是水行政主管部門監督檢查人員的簡稱,水土保持監督檢查人員屬于水行政主管部門監督檢查人員的范疇,當然負責本法的監督檢查職責。同時,首次規定流域管理機構在其管轄范圍內可以行使國務院水行政主管部門的監督檢查職權。

二是要求各級水行政主管部門、流域管理機構,要依法認真履行好水土保持監督管理的職責。既要加強對生產建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查,發現問題及時處理,又要加強對水土保持情況的監督檢查。

三是規范了監督檢查的程序、內容以及相應的處罰措施。對監督執法人員監督執法能力提出了更高的要求,也增強了水土保持監督執法的權威性。

2.8 強化了水土保持監測

監測預報是水土保持事業的一項基礎性工作,新法全面予以加強。

一是要求建立和完善國家監測網絡。國務院水行政主管部門完善國家水土保持監測網絡,對全國水土流失進行動態監測。

二是要求保障水土保持監測經費。縣級以上人民政府要加強水土保持監測工作,保障水土保持監測工作經費,發揮水土保持監測工作在政府決策、經濟社會發展和社會公眾服務中的基礎支撐作用。

三是完善公告制度。省級以上人民政府水行政主管部門應當根據水土保持監測情況,定期公告水土流失狀況、變化趨勢及其造成的危害、水土流失預防和治理等情況。

四是建立生產建設項目水土保持監測制度。對可能造成嚴重水土流失的大中型生產建設項目,要求生產建設單位應當自行或者委托具備水土保持監測資質的機構,對生產建設活動造成的水土流失進行監測,并將監測情況定期上報當地水行政主管部門。

2.9 強化了法律責任

一是增加了法律責任的種類。新法增加了滯納金制度、行政代履行制度、查扣違法機械設備制度,強化了對單位(法人)、直接負責的主管人員和其他直接責任人員的違法責任追究制度等。

二是增強了可操作性。新法規定罰款、責令停止生產使用等處罰措施可由水行政主管部門直接進行,不需報請政府批準,減少了環節,提高了效率。

三是加大了處罰力度,提高了違法成本。新法顯著提高了罰款的標準,最高罰款限額由原法的 1萬元提高到了 50萬元,對在水土保持方案確定的專門存放地以外的區域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的,按照傾倒數量可處每立方米 10元以上 20元以下的罰款。

2.10 明確了單設水土保持機構的職責

在一些水土流失嚴重地區,地方人民政府從預防和治理水土流失的需要出發,單設水土保持機構,同水行政主管部門一樣,作為政府的職能部門之一。對于這種情況,新法借鑒原法實施條例的規定,明確縣級以上地方人民政府根據當地實際情況設立的水土保持機構,行使新法規定的水行政主管部門水土保持職責。

S157

C

1000-0941(2011)02-0001-04

劉震(1956—),男,山西山陰縣人,教授級高級工程師,司長。

2011-02-09

(責任編輯 孫占鋒)