云南省開發建設項目水土保持監測若干問題的探討

劉 鵬

(云南省水土保持生態環境監測總站,云南昆明 650021)

云南省開發建設項目水土保持監測若干問題的探討

劉 鵬

(云南省水土保持生態環境監測總站,云南昆明 650021)

開發建設項目;水土保持監測;管理;云南

2007年以來,云南省先后出臺了多個針對開發建設項目水土保持監測的制度和規范性文件,實施后取得了顯著成效,在獲取大量監測數據的同時,極大地提高了監測人員的監測技能,培養了一批監測骨干。結合工作實踐就如何實現開發建設項目水土保持監測工作的雙重任務和目的、專項監測設計與水土保持方案中水土保持監測專章的區別和聯系,以及如何加強開發建設項目水土保持監測管理工作進行了探討。

自 2007年開始,通過 4年的實踐,云南省在開發建設項目水土保持監測管理工作中逐步建立了一套科學、規范的管理體系,促進了全省開發建設項目水土保持監測工作的健康發展。筆者結合工作實踐,對云南省開發建設項目水土保持監測工作中存在的幾個問題進行探討。

1 云南省開發建設項目水土保持監測工作簡況

1.1 開發建設項目水土保持監測工作制度化建設情況

2007—2009年,云南先后出臺了《云南省開發建設項目水土保持生態環境監測管理暫行辦法》、《云南省開發建設項目水土保持監測設計與實施計劃編制提綱(試行)》、《云南省開發建設項目水土保持監測分類管理目錄》等多個針對開發建設項目水土保持監測的制度和規范性文件,從而使開發建設項目水土保持監測工作走上了制度化快速發展的道路。其中,2007年 1月 1日施行的《云南省開發建設項目水土保持生態環境監測管理暫行辦法》是經云南省政府登記備案的規范性文件,也是全國第一個對開發建設項目水土保持監測工作進行管理的規范性文件。

1.2 開發建設項目水土保持監測管理初見成效

按照行政區域和分級管理的體制,云南省水利廳負責對轄區內省級及以上審批了水土保持方案的項目進行水土保持監測管理。截至 2010年底,全省已有 260多個開發建設項目進行了監測項目備案,有關部門組織對 84個項目的水土保持監測設計與實施計劃進行了技術論證,130多個項目報送了年度水土保持監測報告。一方面,監測管理工作的加強不僅使決策部門獲取了大量水土保持監測數據成果,而且還使多個項目在施工過程中出現的水土流失問題得以及時發現和整改。另一方面,通過組織開展開發建設項目水土保持監測設計與實施計劃技術論證,極大地提高了水土保持監測單位技術人員的監測專業技能,培養了一批監測骨干,使全省的監測技術水平得到整體提升。

2 開發建設項目水土保持監測問題探討

2.1 如何真正實現開發建設項目水土保持監測工作的雙重任務和目的

開發建設項目水土保持監測工作具有雙重任務和目的,一方面監測單位要為建設單位服務,指導建設單位開展水土保持工作,防治水土流失;另一方面要為管理機構提供監測數據,為政府部門決策提供技術支持。但在實際工作中,要全面實現雙重任務和目的還存在較大困難。

現行管理制度下監測單位和項目建設單位簽訂監測合同完全是單一的市場行為,表面看監測行為受合同和各種管理制度、監測技術規范的約束,監測單位能客觀地完成監測任務,但是實際上受市場惡性競爭、低價中標等因素影響,監測單位通常都無法高標準地完成監測任務,監測成果也不能達到預期的質量。另外,由于建設單位是監測單位的直接委托方,監測單位只顧一味地為建設單位項目驗收“服務”,致使監測數據不能客觀地反映實際情況。

為解決以上問題,可考慮在建設單位和監測單位間引入第三方來完成合同簽訂工作,剝離監測單位對建設單位的直接利益依附關系,保障監測單位獨立、客觀的工作角色。同時監測管理機構應加大制度建設和管理力度,特別是要加強對監測數據和最終監測成果的認證,確保監測成果的科學性、有效性。監測管理機構還要不斷加強和水行政主管部門的聯動,加大監督和處罰力度,做好監測質量控制,落實項目水土保持措施。

2.2 開發建設項目專項監測設計與水土保持方案中水土保持監測專章的區別

按照《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)的要求,水土保持方案報告書的核心內容是圍繞水土流失防治目標確定防治措施布設,而水土保持監測只是整個水土保持方案中的一個章節,主要從監測時段、范圍、內容、頻次和監測成果幾個方面做了總體要求。開發建設項目專項監測設計即水土保持監測設計與實施計劃同水土保持方案中水土保持監測專章既有區別又有聯系,切莫將兩者混為一談。

大部分項目的水土保持方案是在工程立項前編制的,受編制深度、篇幅及核心內容的限制,其監測章節達不到實施深度,不能全面和準確地完成監測布局與設計,監測點位和方法的可行性和可操作性較差,不能指導監測工作的具體實施。

水土保持監測設計與實施計劃是水土保持方案的延續和補充。開發建設項目的施工特點決定了在項目施工過程中,工程布局、工期等常常出現調整和變更,這就要求通過水土保持監測設計來建立完善的監測變更保障體系,并在逐年的監測工作中加以落實,使監測目標得以實現。

編制水土保持監測設計與實施計劃是一項相對獨立和實踐性較強的水土保持專項工作,從業單位和人員必須具備水土保持監測資格。監測單位的項目監測設計和實施成效是對其資質考核的核心內容,而目前大多數水土保持方案編制單位并不具備監測資質,方案編制人員也無水土保持監測上崗資質。

在編制開發建設項目水土保持監測設計與實施計劃過程中,要對水保方案中的水土流失防治措施體系與監測設計進行評價。從實際成效來看,這樣做一方面能很好地保障水保方案的各項要求得到落實,另一方面結合項目實際情況,突出了監測點布設的可操作性和科學性。同時,監測設計與實施計劃也要求按照已批復的水土保持方案落實監測費,強調監測費分年度使用,從資金控制角度保證水保方案的整體要求和目標得到逐一落實。

2.3 如何加強開發建設項目水土保持監測管理工作

現階段,對開發建設項目開展全過程水土保持監測,是摸清開發建設項目水土流失狀況、研究水土流失規律、減少水土流失危害的有效途徑和方式。從云南省1999年和2004年兩次遙感成果分析結果可以看出,大量開發建設項目引起的人為水土流失是云南省近年來水土流失加劇的主要原因。在經濟高速發展的背景下,如何做好保護與開發、保證水土資源的可持續利用、控制開發建設項目造成的人為水土流失,做好項目水土保持監測管理工作就顯得尤為重要。

2.3.1 對開發建設項目水土保持監測設計與實施計劃和監測成果進行技術認證是確保監測工作客觀有效的關鍵

相關標準、制度已對監測設計與實施計劃和監測成果進行認證做了規定。水利行業標準《水土保持監測技術規程》(SL277—2002)在開發建設項目水土保持監測章節中明確規定了“監測方案應進行論證,批準后方可實施”。《云南省開發建設項目水土保持生態環境監測管理暫行辦法》第十條規定了“由開發建設項目建設單位(個人)將水土保持監測設計與實施計劃報請有管轄權的水土保持生態環境監測管理機構組織專家進行技術論證”,第十二條規定了“開發建設項目建設單位(個人)應當及時向有管轄權的水行政主管部門提交年度監測報告和最終報告,以便對監測數據認證、入庫”。

對開發建設項目水土保持監測設計與實施計劃、監測數據和成果進行充分的技術論證,并對監測成果進行分析、應用,在很大程度上保障了監測工作的嚴謹、科學,以及監測數據的有效性,只有這樣才能為政府部門決策提供準確的依據。

2.3.2 對開發建設項目進行全過程監測是保證監測數據完整的前提

要獲得開發建設項目施工(生產運行)過程中完整的水土保持監測數據,必須要從項目施工準備期開始至設計水平年進行全過程監測,生產類項目還應對運行期進行監測。但是在實際工作中,不能獲得完整監測數據的項目還存在,主要有以下兩種情況:

(1)項目水土保持方案屬補報的,在監測工作開始時,建設項目的土建工程已開工甚至結束,這就導致無法獲取項目施工期完整的水土保持監測數據。現階段云南省針對此類項目,要求監測單位在簽訂監測合同后,在完成項目監測設計的同時還應針對工程施工進度情況、設計變更和水土流失情況等完成項目現狀水土保持監測報告,并一并上報監測管理機構。

(2)項目建設單位水土保持監測工作意識淡薄,大多不能及時、主動地委托相應單位開展水土保持監測工作。部分建設單位在政府有關部門開展執法檢查后才委托相應單位開展水土保持監測工作,對個別項目仍抱有僥幸心理,在工程驗收前才補做水土保持監測。這些問題直接導致了監測數據難以反映實際水土流失情況,也背離了監測工作的初衷。建議在水土保持方案正式獲批前,項目建設單位將項目水土保持監測委托合同(合同意向書)報送到監測管理機構進行備案,以保障監測工作能得到及時開展。另外,除監測總結報告外,監測設計、年度監測數據等中間成果也應作為項目驗收的依據,從而使得監測、監督工作相互促進。

2.3.3 制度化建設是監測管理的根本

制度化建設是一個行業發展的根基,科學、完善的制度體系是行業快速發展壯大的基本保障,如何規范和加強對開發建設項目水土保持監測的管理是現階段水土保持監測管理機構的工作重點和難點。一方面國家應盡快明確各級水土保持監測機構的職責、職能,建立統一的機構體制,制定相應的機構管理規定和考核標準,避免出現職權交叉,管理不作為、亂作為的現象。另一方面應抓緊出臺《水土保持監測單位資質管理辦法》等全國性的行業管理制度,規范監測單位行為,提高行業素質,對監測數據弄虛作假、違反相關法規的監測單位應吊銷其監測資質,保障水土保持監測工作健康發展。云南省將圍繞項目季度、年度等中間監測成果,以監測單位為管理重點,采取技術論證、抽查、檢查等多種形式,進一步推進云南省開發建設項目水土保持監測工作的制度化建設。

3 結 語

云南省的開發建設項目水土保持監測管理工作不斷深入,取得了一定成績,但還存在管理制度不健全、管理理念落后、技術標準不完善等問題。因此,進一步規范和加強開發建設項目水土保持監測管理制度建設,加大對監測單位和開發建設項目的監管力度,對促進開發建設項目水土保持監測工作的快速、健康發展具有重要作用。

S157

C

1000-0941(2011)02-0032-02

劉鵬(1977—),男,云南昭通市人,高級工程師,學士,主要從事水土保持監測管理工作。

2011-01-15

(責任編輯 孫占鋒)