礦業(yè)權(quán)出讓合同法律屬性探析

武鈞琦,王麗艷

(中國地質(zhì)大學(xué) (北京)人文經(jīng)管學(xué)院,北京100083)

礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟特別是工業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),具有有限性、不可再生性、分布不均衡性等特征。在我國現(xiàn)行的法律框架下,形成了以招拍掛出讓為主,協(xié)議出讓和申請在先出讓為輔的礦業(yè)權(quán)有償出讓制度。在招拍掛和協(xié)議出讓的情況下,出讓方和受讓方均需簽署礦業(yè)權(quán)出讓合同,以約定雙方的權(quán)利義務(wù)。礦業(yè)權(quán)出讓合同屬于民事合同還是行政合同,抑或兼有民事合同和行政合同的雙重屬性,在實踐中存在很大爭議。因此,對礦業(yè)權(quán)出讓合同的法律性質(zhì)進(jìn)行探討,具有現(xiàn)實而重要的司法實踐意義。

1 礦業(yè)權(quán)

1.1 礦業(yè)權(quán)

所謂礦業(yè)權(quán),是指國家依某種形式使一定資格的社會民事主體依法獲得的,行使勘查或開采礦產(chǎn)資源及其相關(guān)活動,并排除他人非法干涉的權(quán)利。具體包括探礦權(quán)與采礦權(quán)。

1.2 礦業(yè)權(quán)的法律屬性

長期以來,關(guān)于礦業(yè)權(quán)的法律屬性問題,學(xué)術(shù)界存在諸多爭議。在 《物權(quán)法》頒布以前,針對礦業(yè)權(quán)存的法律屬性存在著債權(quán)說、用益物權(quán)說、準(zhǔn)物權(quán)說、占有權(quán)說、自物權(quán)說等觀點。自2007年 《物權(quán)法》頒布實施以來,以王利明教授和李顯冬教授為代表的 “準(zhǔn)用益物權(quán)”成為礦業(yè)權(quán)法律屬性定位的主流觀點[1]。

準(zhǔn)物權(quán)說認(rèn)為,礦業(yè)權(quán)是從國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)中派生出來的他物權(quán),符合物權(quán)的基本屬性,具有排他性和優(yōu)先效力。但同時,礦業(yè)權(quán)具有不同于普通物權(quán)的特性,其客體缺乏特定性 (礦產(chǎn)資源具有稀缺性、耗竭性和不可再生性),權(quán)利構(gòu)成具有復(fù)合性,且該權(quán)利的取得和行使均具有強烈的公法色彩。

另外,礦業(yè)權(quán)作為準(zhǔn)用益物權(quán)是一項具有強烈公法色彩的私法財產(chǎn)權(quán)。礦業(yè)權(quán)本身無疑是一項民事財產(chǎn)權(quán),與其他民事財產(chǎn)權(quán)一樣可以通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等民事法律行為來給礦業(yè)權(quán)人帶來利益。在這一層面上其自然屬于民商事法律關(guān)系,應(yīng)由私法所調(diào)整,其遵循的當(dāng)然是一系列的市場交易規(guī)則和程序;但同時,既有的民法物權(quán)理論并不能完全涵蓋礦業(yè)權(quán)的設(shè)立及其設(shè)立后的一系列法律關(guān)系。例如,礦業(yè)權(quán)的取得首先離不開行政許可,表現(xiàn)在,礦業(yè)權(quán)的設(shè)定不需要通過設(shè)定用益物權(quán)合同的方式來完成,而是通過行政許可,才能取得準(zhǔn)用益物權(quán);隨后,礦業(yè)權(quán)的行使離不開政府的監(jiān)管;礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)離不開政府對受讓人開發(fā)資質(zhì)的制約等等。這一層面屬于行政法律關(guān)系,應(yīng)由公法所調(diào)整。所以,完整地了解和規(guī)制礦業(yè)權(quán)必須同時把握好公法、私法兩層法律關(guān)系,通過公法來保證社會公共利益的實現(xiàn);而通過私法來最大程度地維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的自身利益[2]。

2 理論界關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓合同性質(zhì)的幾種主要觀點

2.1 民事合同說

2.1.1 民事合同說的含義及特征

此說認(rèn)為,礦業(yè)權(quán)出讓合同是國家以礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人的民事主體與礦業(yè)權(quán)受讓人訂立的民事合同。在礦業(yè)權(quán)的出讓中,礦業(yè)主管部門是參與市場活動的民事法律關(guān)系的主體,并基于平等自愿的原則將礦業(yè)權(quán)出讓給受讓人[3]。

所謂民事合同是指平等主體的自然人、法人和其他組織所實施的一種以設(shè)立、變更或終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系為目的和宗旨的民事法律行為,是當(dāng)事人協(xié)商一致的產(chǎn)物或意思表示一致的協(xié)議。民事合同具有以下特征：①締約雙方主體地位平等;②締約雙方遵循自愿、平等、等價有償、誠實信用的原則;③民事合同的目的是為了設(shè)立、變更或終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系[4]。

2.1.2 主張礦業(yè)權(quán)出讓合同是民事合同的主要原因

主張礦業(yè)權(quán)出讓合同是民事合同的主要原因有：

1)礦業(yè)權(quán)出讓合同的目的在于實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的商品價值。國家簽訂出讓合同的目的是使礦產(chǎn)資源進(jìn)入商品市場,并逐步形成礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場,使其作為一項特殊的商品進(jìn)行流通,實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的商品價值。

2)礦業(yè)權(quán)出讓合同雙方當(dāng)事人法律地位平等。國家作為出讓方由于具有雙重身份而與礦業(yè)權(quán)受讓人形成的法律關(guān)系并非始終一致。國家因具有雙重身份而與受讓人之間可能形成行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系兩種。在礦業(yè)權(quán)出讓合同中,當(dāng)國家作為監(jiān)管主體時,與礦業(yè)權(quán)受讓人形成行政法律關(guān)系;而當(dāng)國家作為出讓方時,則與礦業(yè)權(quán)受讓人形成平等的民事法律關(guān)系。

3)礦業(yè)權(quán)出讓合同的內(nèi)容由雙方當(dāng)事人協(xié)商確定。在礦業(yè)權(quán)出讓合同中,雙方當(dāng)事人無論通過招標(biāo)、拍賣或協(xié)議中的哪種出讓方式,其對出讓合同內(nèi)容的約定都是平等、自由的,只有雙方意思表示一致后,方可形成出讓合同。

民事合同說不能完全涵蓋礦業(yè)權(quán)的設(shè)立及其設(shè)立后的一系列法律關(guān)系。如：礦業(yè)權(quán)的取得是通過行政許可,才能取得準(zhǔn)用益物權(quán);礦業(yè)權(quán)的行使離不開政府的監(jiān)管;礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)離不開政府對受讓人開發(fā)資質(zhì)的制約等等。這些屬于行政法律關(guān)系,應(yīng)由行政法律進(jìn)行調(diào)整。

2.2 行政合同說

2.2.1 行政合同說的含義及特征

此說認(rèn)為,礦業(yè)權(quán)出讓合同是國家行政機關(guān)行使其國家行政權(quán)力,與礦業(yè)權(quán)受讓人達(dá)成的行政合同,這種合同的本質(zhì)是國家許可礦業(yè)權(quán)人在特定區(qū)塊進(jìn)行勘查和開采的行政許可行為[5]。

所謂行政合同是指行政主體以實施行政管理為目的,而與行政相對人就有關(guān)事項協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。行政合同具有以下特征：①締約雙方主體地位不平等,締約雙方存在管理和被管理的關(guān)系;②行政合同的目的是為了實施行政管理;③在行政合同關(guān)系中,行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)[6]。

2.2.2 主張礦業(yè)權(quán)出讓合同是行政合同的主要原因

主張礦業(yè)權(quán)出讓合同是行政合同的主要原因有：

1)礦業(yè)權(quán)出讓合同主體的特殊性。礦業(yè)權(quán)出讓合同的雙方當(dāng)事人,有一方必是行政機關(guān),根據(jù)我國礦業(yè)權(quán)有償出讓的立法和實踐,礦業(yè)權(quán)出讓合同由市、縣人民政府的礦產(chǎn)資源機關(guān)代表國家與礦業(yè)權(quán)受讓人簽訂。而礦產(chǎn)資源機關(guān)是代表國家行使礦產(chǎn)資源管理職能的專門機關(guān),既作為平等礦業(yè)權(quán)出讓主體,又代表國家行使礦產(chǎn)資源管理職能,實行管理、監(jiān)督和指導(dǎo)。

2)從礦業(yè)權(quán)出讓合同的目的來看,主要是為了公益目的,具有公益性。礦業(yè)權(quán)出讓合同是由礦產(chǎn)資源管理部門與礦業(yè)權(quán)受讓人簽訂的,為了貫徹國家和有關(guān)礦產(chǎn)資源管理的法規(guī)政策,按照市場方式配置礦產(chǎn)資源,取得最佳礦產(chǎn)資源利用效益,實現(xiàn)礦產(chǎn)資源行政管理目標(biāo)。

3)在行政合同的實現(xiàn)中,行使國家行政權(quán)的一方當(dāng)事人有權(quán)指揮和監(jiān)督另一方履行合同,在合同執(zhí)行過程中,具有單方面變更或解除合同的權(quán)利;在相對一方違反合同的情況下,可以行使制裁權(quán)。在礦業(yè)權(quán)出讓合同中,礦產(chǎn)資源管理部門作為一方當(dāng)事人,有權(quán)依法對礦業(yè)權(quán)人履行合同的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,發(fā)現(xiàn)后者未按合同履行勘探、開發(fā)等相關(guān)義務(wù)的,有權(quán)依法予以糾正,并可以根據(jù)情節(jié)給予其警告、罰款直至無償收回礦業(yè)權(quán)的處罰。

盡管行政合同是行政機關(guān)為實現(xiàn)行政管理目標(biāo)、行使政治職權(quán),與行政相對人經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議,采用了合同的形式,貫徹意識自治、契約自由等民事契約精神。但不可否認(rèn)的是,至今我國在法律上都沒有明確的行政合同的概念,更沒有相關(guān)行政合同制度的相關(guān)規(guī)定,僅僅是在2004年1月14日最高人民法院出臺的 《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》中的行政行為種類中列入行政合同。可見,行政合同說在我國司法實務(wù)中尚停留在理論階段。以行政合同說來對礦業(yè)權(quán)出讓合同進(jìn)行定性似乎略有不妥。

2.3 雙重屬性說

此說認(rèn)為,礦業(yè)權(quán)的出讓,是政府主管部門與礦業(yè)權(quán)受讓人在礦業(yè)權(quán)一級市場上進(jìn)行的礦業(yè)權(quán)交易。在一級市場上,政府的身份具有市場主體和社會經(jīng)濟管理者的雙重性,其行為具有民事行為和行政行為的雙重性。礦業(yè)主管部門作為國有自然資源所有者的代理人,在市場交易中屬于民事活動的平等一方,而作為社會經(jīng)濟活動的管理者,又必須負(fù)起維護(hù)市場秩序和社會公正的責(zé)任[7]。

3 公私法融合理論決定礦業(yè)權(quán)出讓合同的雙重屬性

3.1 “公法私法化”與 “私法公法化”的理論趨勢

依據(jù)法律的不同性質(zhì)、目的和功能以及法律所調(diào)整的社會關(guān)系的不同特征,法律被劃分為公法與私法。公法通常是指調(diào)整社會管理關(guān)系、規(guī)范政治國家生活領(lǐng)域的法律,公法關(guān)系需置于國家權(quán)力的約束之下。私法則是調(diào)整平等主體之間的民事關(guān)系、規(guī)范市民社會生活領(lǐng)域的法律,私法關(guān)系則實行主體的意思自治。

當(dāng)代社會日益體現(xiàn)出公法與私法相互融合的趨勢。一方面,國家干預(yù)程度日愈深廣,完全不受國家干預(yù)的私法領(lǐng)域已不復(fù)存在,因而體現(xiàn)出私法公法化的趨勢;另一方面,私法精神不斷向公法滲透,私法的自由、平等精神更多地體現(xiàn)在公法領(lǐng)域之中,因而呈現(xiàn)出一種公法私法化的趨勢。這就是所謂的 “公法私法化”與 “私法公法化”趨勢。如行政合同在公共管理領(lǐng)域的運用,體現(xiàn)了行政因素與意思自治因素之間難分難解的理論定性難題[8]。

3.2 基于礦產(chǎn)資源的特殊屬性,公私法融合理論對礦業(yè)權(quán)的保護(hù)更為周全

如上文所述,礦產(chǎn)資源具有稀缺性、耗竭性和不可再生性等特征。礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用,不僅僅是經(jīng)濟問題,也是國家戰(zhàn)略問題和社會問題,關(guān)乎國計民生、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。因此,礦產(chǎn)資源是國家整體利益和全民利益的客體,必須采取嚴(yán)格的管理措施[9]。

礦產(chǎn)資源的占有、收益及一定的處分權(quán)即礦業(yè)權(quán)是一項民事權(quán)利,具有私法屬性;而同時礦業(yè)權(quán)是從社會公共利益出發(fā),以保證礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)和持續(xù)利用為目的,兼具強烈的公法色彩。正是由于礦產(chǎn)資源的特殊屬性,在認(rèn)識礦業(yè)權(quán)出讓合同法律屬性過程中,需將公法與私法相結(jié)合,平衡其中的民事法律關(guān)系以及行政法律關(guān)系[10]。

3.3 順應(yīng)公私法融合思想,礦產(chǎn)資源機關(guān)的雙重職能決定礦業(yè)權(quán)出讓合同的雙重屬性

1)在礦業(yè)權(quán)的出讓過程中,礦產(chǎn)資源機關(guān)是作為礦產(chǎn)資源的所有者,出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)與具備相應(yīng)資質(zhì)的探礦權(quán)人、采礦權(quán)人。在此過程中,礦產(chǎn)資源機關(guān)作為普通民事主體實施礦業(yè)權(quán)出讓行為,體現(xiàn)的是平等主體之間的民事法律關(guān)系,應(yīng)受私法領(lǐng)域民法、合同法所調(diào)整,此時礦業(yè)權(quán)出讓合同具有民事合同屬性。

2)同時,作為礦產(chǎn)資源業(yè)的公共管理機關(guān),在礦業(yè)權(quán)出讓過程中行使行政許可授予礦業(yè)權(quán)人礦業(yè)權(quán)、對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用實施行政管理、對礦業(yè)權(quán)人浪費、閑置、破壞礦產(chǎn)資源的行為進(jìn)行行政處罰。體現(xiàn)的是不平等主體之間的行政法律關(guān)系,應(yīng)受公法領(lǐng)域行政法、礦產(chǎn)資源法所調(diào)整,此時礦業(yè)權(quán)出讓合同具有行政合同屬性。

4 結(jié)語

準(zhǔn)確把握礦業(yè)權(quán)出讓合同的雙重屬性,在礦業(yè)權(quán)出讓過程中平衡礦產(chǎn)資源機關(guān)的公法行政管理職能與私法平等交易主體職能,方能準(zhǔn)確把握和認(rèn)識我國礦業(yè)權(quán)出讓合同的完整法律屬性。

[1] 王利明.物權(quán)法研究：下卷 [M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2007.

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[3] 蔣文軍.礦產(chǎn)物權(quán)疑難法律問題解析與實務(wù)操作[M].北京：中國法制出版社,2008.

[4] 王利明.民法 [M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2000.

[5] 李曉峰.中國礦業(yè)法律制度與操作實務(wù)[M].北京：法律出版社,2007.

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[7] 張文駒.礦權(quán)性質(zhì)及其市場制度[J].資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟,2003(10)：15-24.

[8] 李顯冬,高健.“公法私法化”和 “私法公法化”與礦業(yè)權(quán)有償取得制度之完善 [C].中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院2006秋季論壇論文集,2006(10)：25-28.

[9] 劉欣.物權(quán)法背景下的礦業(yè)權(quán)法律制度探析 [D].[博士學(xué)位論文]中國人民大學(xué),2008.

[10] 李顯冬,劉志強.論礦業(yè)權(quán)的法律屬性 [J].當(dāng)代法學(xué),2009(3)：104-109.