淺析嘉興市 “兩分兩換”的土地整理制度

王鈞超

(中國地質大學 (北京),北京100083)

近年來,隨著人口增長、工業化和城鎮化建設推進,我國耕地非農化速度加快,人地矛盾日益突出。在堅守l8億畝耕地紅線的前提下,保持耕地總量的動態平衡、優化土地資源配置,成為一個重要而緊迫的問題。

1 “兩分兩換”的內涵

所謂 “兩分兩換”,指圍繞土地節約集約有增量和農民安居樂業有保障的工作目標,在依法自愿的基礎上,將宅基地與承包地分開,搬遷與土地流轉分開,以承包地換股、換租、換保障,推進集約經營,轉換生產方式;以宅基地換錢、換房、換地方,推進集中居住,轉換生活方式,推進包括戶籍制度、規劃管理制度、公共服務均等化、新市鎮建設在內的“十改聯動”[1]。

2 嘉興市 “兩分兩換”土地整理概況及背景

2.1 嘉興市概況

嘉興市位于浙江省東北部、長江三角洲杭嘉湖平原腹心地帶,是長江三角洲重要城市之一。東臨大海,南倚錢塘江,北負太湖,西接天目之水,大運河縱貫境內。市城處于江、海、湖、河交會之位,扼太湖南走廊之咽喉,與滬、杭、蘇、湖等城市相距均不到百公里,區位優勢明顯,尤以在人間天堂蘇杭之間著稱。其陸地面積3915km2,2009年年末,全市戶籍人口339.60萬人,下轄南湖、秀洲兩個區,平湖、海寧、桐鄉三個市和嘉善、海鹽兩個縣。

一直以來,嘉興承載著上海浦東開發開放的輻射、蘇南開放型經濟和浙南民營經濟的交匯影響,經濟社會又好又快發展,綜合實力顯著增強。2009年全市生產總值1917.96億元,全市財政一般預算收入 279.35億元;其中地方財政收入141.70億元;2009年全市城鎮居民人均可支配收入24693元;農村居民人均純收入12685元。

2.2 嘉興 “兩分兩換”的提出背景

2.2.1 城鄉之差別較小

嘉興市經濟發展整體水平較高,從多項指標看,已相當于世界中上等國家的平均水平。2008年,全市人均GDP達到7746美元,城鄉居民收入比為1.95∶1,遠低于全國的3.4∶1,下屬的5個縣 (市)也均處于全國百強縣20～30位。但嘉興的城市化率僅為45%左右,低于浙江省平均水平,社會轉型仍滯后于經濟轉型,破解城鄉二元結構成為嘉興發展的迫切要求。

2.2.2 農村土地資源蘊含巨大潛力

按照嘉興市發展規劃,預計2020年嘉興市年均新增建設用地指標為1.68萬畝,與每年3萬畝以上用地需求相比,至少存在1.32萬畝的巨大缺口。而與此相較,嘉興市農村宅基地處于粗放利用的狀態,一是嘉興農戶大多居住分散,宅基地占地每戶1畝以上,高于浙江省戶均標準;二是嘉興農村住房的利用率非常低下,造成土地資源的大量浪費[2]。可見,嘉興農村土地資源的整理潛力巨大。

2.2.3 統籌城鄉發展位于浙江省前列

早在20世紀末,嘉興市就開始推進農業和農村現代化建設。2004年,最先出臺了 《嘉興市城鄉一體化發展綱要》,開始全面推進統籌城鄉發展。2008年,被列為浙江省統籌城鄉綜合配套改革試點區,城鄉一體化發展邁向新階段。同時,作為國土資源部確定的首批征地制度改革試點城市之一,全市已有24.5萬人 (市本級8.18萬人)被征地農民納入社會保障,10.5萬人 (市本級2.96萬人)已按月領取社會養老金,這為試行“兩分兩換”奠定了基礎。

3 “兩分兩換”的具體實施細節

2008年嘉興市先后確定了 13個鎮先行試點“兩分兩換”工作,試點總面積582.13km2,農戶8.83萬戶,人口33.18萬人,宅基地面積8.82萬畝[3]。其具體做法是：

1)實施農村住宅置換城鎮房產政策。農戶可自由選擇 “公寓房結合產業用房、貨幣補償”的不同組合安置模式。考慮農戶實際需求,規定“按照政策認定人口,每人 40m2,每戶再加60m2”,適度控制置換面積。原住房與新住房的差額面積,按每平米300～400元的標準補償。如果選擇置換產業用房 (工業園標準廠房),則采取股本經營方式,實行保底分紅。為讓農民在本輪農房改造中得到最大實惠,嘉興鼓勵打破村的建制,允許跨村流動,確保新建農房土地節約率50%以上。

2)實施土地承包經營權置換社會保障政策[1]。一方面支付農民土地承包經營流轉費 (租金700元/畝),今后以每年50元/畝的幅度遞增;并以當年糧食價格計算收益,保障農戶土地經營權收益得到充分保障;另一方面對農民參保進行補助,如七星鎮規定按照16周歲以上的每人補助12000元、l6周歲以下的每人補助4000元的標準進行參保補助,為60周歲以上居民一次性辦理城鎮居民社會保險手續。在余新鎮,60周歲以上老人每月發200元補貼,鎮里負責推薦40～50周歲的農民每年每人到農業項目做工100～150天。

3)扶持農民創業就業。為了解決大量新增非農人口的就業問題,嘉興市出臺了 《關于進一步促進城鄉平等充分就業的實施意見》,將 “兩分兩換”中自愿全部放棄土地承包經營權的人員納入享受就業政策對象,按無地失業人員開展就業再就業援助和服務。自主創業資金不足的,可申請5萬元以下一次性小額擔保貸款。

4)因地制宜制定不同置換政策。就置換而言,農戶可在村域、鎮域內置換,也可以跨鎮、進城置換;就搬遷而言,可整村搬遷也可零星集聚;就建造住房而言,可由市鎮投資開發公司統一建造公寓房,農民也可自建聯體公寓房、排屋等。如七星鎮采取了農村住宅置換城鎮房產和土地承包經營權置換社會保障的 “雙置換”政策;而在姚莊鎮,由于67.5%的農村勞動力從事二、三產業,所以只是進行了農村住房置換城市房產,沒有實施承包地置換社會保障,先解決農民的集中居住問題,突出了新市鎮的集聚功能。

5)組建投資公司進行市場化運作。“兩分兩換”試點工作推進中最大的瓶頸是資金制約。引入城市房地產開發理念進行城鄉一體新社區建設,組建新市鎮投資開發公司,作為建設項目的主體,具體負責征地、融資、規劃、建設,成為一種普遍做法。目前,14個試點鎮已組建11個建設和投融資主體,總注冊資金15.13億元,共融資36.54億元,已完成投資14.37億元;共流轉土地承包經營權6.35萬畝,已簽約農業投資項目33個,投資額4.55億元。這解決了統籌城鄉綜合配套改革和“兩分兩換”試點工作的融資主體和資金問題,從而建立了政府推動、市場化運作的體制和機制。

6)利用流轉土地發展現代農業。將流轉出來的土地發展現代農業的做法主要通過三種途徑：一是通過土地流轉服務中心操作流轉的土地,一方面發布相關信息,為有流轉意愿的農民和需要土地的投資商牽線搭橋;另一方面規范、服務和管理土地的流轉市場。二是通過大量培養、發展農業龍頭企業和農業專業合作社來促進現代農業的規模發展。2009年嘉興出臺了有關農民專業合作社、農業龍頭企業、土地流轉服務中心、財政支持新農村建設配套等九個政策。三是通過實施現有農業的發展規劃,以政策引導農業產業結構的轉型升級調整,走生態、高效、都市型現代農業的發展道路。

4 “兩分兩換”土地整理工作的實際效果

1)提高了土地利用率。“兩分兩換”有效增加了耕地面積,試點前每戶農民平均占有宅基地超過1畝 (666.7m2),經過宅基地置換住房后,公寓式安置實際每戶占地不超過200m2,自建房平均每戶占地控制在333.4m2以內,節地效果十分明顯。例如,七星鎮置換出2955畝左右的用地空間,土地節約率為71%;姚莊鎮置換出3800畝左右的用地空間,土地節約率達50%以上。

2)增加了農民財產性收入,促進了現代農業發展。試點地區的安置房均采用政府主導開發建設,市政府率先統一征為國有土地,農戶置換得到的房產具有 《國有土地使用權證》和 《房屋所有權證》,這些房產可以上市交易,也可以用作銀行貸款的抵押物。這一舉措既增加了農民的財產性收入,也盤活了農民的家庭資產[4]。2009年,借助 “兩分兩換”試點工作,全市已經立項建設用地復墾項目125項目,復墾面積8600多畝,其中7600多畝就是通過宅基地置換得到的,并進行了高標準、成規模的現代農業發展。

3)拉動了住房建設和消費需求。嘉興農房改造集聚一期總投資約84.24億元,占嘉興全年固定資產投資的4.5%,為當地GDP增長貢獻約1個百分點。與此同時,“兩分兩換”工作還存在著一些困難和問題,主要是土地整理及其權屬調整的相關法律制度滯后,受到土地利用總體規劃限制、宅基地置換周期長、資金短期內平衡難度大和農民市民化仍有后顧之憂等,需要進一步探索完善。

5 結論與建議

嘉興市開展的 “兩分兩換”試驗是一場籍以解決經濟社會發展空間問題而發動的全方位、系統性變革,其發生具有深厚的社會經濟背景,特別是土地公有制條件的城市化難題使之存在某種程度的必然性。試驗所產生的社會影響已經超出了地域限制,可以窺探中國經濟社會的下一步發展動向,具有鮮明的啟示價值。

5.1 適當挖掘土地資源的利用效益

在不違反我國的憲政制度安排和法律的強制性規定前提下,“兩分兩換”在遵守市場規律的同時,通過政府 “有形之手”調整優化土地公有制的存在形態與運行機制,提供了農戶退出集體的選擇權和途徑,農戶可籍由退回集體經濟組織的土地,換取相關的優惠政策扶持,從而完成城市化身份的轉換。在此過程中,也根本上改變土地利用粗放的現狀,促進土地布局、結構和配置的優化,形成更為合理的產業結構,從而充分釋放和挖掘了土地資源的利用效益。

5.2 合理解決利益分配機制

農村土地整理改革是一項涉及面廣、綜合性強的改革,面臨的最大困難是如何破解土地及社會保障政策和法律的制約及多方利益沖突的均衡化問題,其關鍵在于利益分配機制與農民的未來出路[5]。“兩分兩換”的成功不僅是建立于依法、自愿、有償的基礎上,更重要的是把綜合運用多項措施、統籌規劃、整體推進新機制建設擺在突出位置,特別是以土地制改革為核心進行 “十改聯動”,真正起到了舉旗抓綱、掐住要害的作用,充分保護了農民在讓渡過程中的收益,將建設征地、農房搬遷、宅基地整理、承包地流轉、社會保障等關系到農民切身利益的諸多因素緊密聯系起來,防止短期化掠奪式的經營發生,以系統可行的解決方案取得農民的理解和支持,體現了農民的主體作用,形成土地整理的內在動力。

5.3 推動城鄉一體化發展

農村土地問題絕不僅僅表現為一個經濟問題,實質上它仍然是二元社會結構深度影響的具體體現,而且還關系著糧食安全、社會穩定、生態環境的保護、和社會經濟持續發展,這也決定了土地整理工作的復雜性。“兩分兩換”試點涉及到戶籍、農業、財政、城鄉建設、土地管理、社會保障等多個部門,僅憑個人、單位、基層政府的力量很難順利完成,是 《土地管理法》的修訂、國家土地收益分配制度的改革和土地流轉制度突破等為這一試點提供了空間,是浙江省和嘉興市黨委政府的組織領導和各部門的協調配合,才保證了工作的順利開展。這反過來也進一步強化了政策和政府在土地整理改革中的重要性,改革的深化同樣需要在更高層次、更寬領域上創造條件,形成有效的工作推進體系,實現經濟、生態與社會效益的有機結合。

[1] 嘉興市人民政府.試行“兩分兩換”嘉興市農村土地使用制度改革情況匯報[J].嘉興土地,2009(4)：16-21.

[2] 嚴金明.簡論土地利用結構優化與模型設計[J].中國土地科學,2002,16(4)：20-25.

[3] 國家土地督察上海局.讓農民真正得實惠——浙江省嘉興市開展農村“兩分兩換”改革試點的調查 [J].國土資源通訊,2009(14)：45-48.

[4] 張風榮,王靜,陳百明,等.土地持續利用評價指標體系與方法 [M].北京：中國農業出版社,2003：235-255.

[5] 傅崇蘭.城鄉統籌發展研究 [M].北京：新華出版社,2005：24-70.