應對洪旱災害的幾點認識

陸孝平

（水利部，100053，北京）

學習中央一號文件《關于加快水利改革發展的決定》后，感到水利工作迎來了又一個新的春天。中央一號文件中明確了新時期水利發展戰略定位，即水是生命之源、生產之要、生態之基，強調了水利具有很強的公益性、基礎性、戰略性地位，不僅事關農業農村發展，而且事關經濟社會發展全局，不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全。這是我們黨和國家對水利工作認識上又一次新的飛躍。

中央一號文件中指出：洪澇災害頻繁仍然是中華民族的心腹大患，水資源供需矛盾突出仍然是可持續發展的主要瓶頸，農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷，水利設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板。2010年西南地區發生特大干旱，多數省（自治區、直轄市）遭受洪澇災害，部分地方突發嚴重山洪泥石流，再次警示我們加快水利建設刻不容緩。中央一號文件已給我們指明了水利改革發展的指導思想、目標任務和基本原則。為保障我國防洪安全、供水安全、糧食安全和生態安全，突出民生水利的發展，值得深入研究治水的戰略戰術，特別是面對全球氣候變化和洪澇干旱災害時，要有應對之策，避免臨渴掘井或驚慌失措。通過學習中央一號文件，筆者有幾點認識：

一是中小河流和山洪治理要與地方政府對城鄉建設和居民點規劃密切協調。必須考慮人類發展要在改造自然中與適應自然相結合。特別是對山洪災害的防御中，首先是 “避”（適應自然），其次才是“治”。政府要因勢利導，根據自然條件協調安排人口計劃、居住分布、產業調整、市場管理、交通線路等等。如：不能把民宅等建筑物安排在河道行洪范圍、山洪泥石流出口、滑坡腳下；沒有水利設施保障，不能在易旱易澇區開荒種田；城鄉人民飲水必須有較高的保證率并有備用水源等。如果人口無計劃，居住分布在洪水高風險地帶，產業調整不考慮水資源供應的可能性，那么水利工作無論如何努力也難以保障這些地區的可持續發展。當然水行政主管部門也有責任向政府提出保障水安全的規劃和對策。水法要求：非跨省的中小河流流域綜合規劃和區域綜合規劃 “由縣級以上地方人民政府水行政主管部門會同同級有關部門和有關人民政府編制”。如全國1 800多條流域面積在1 000 km2以上的河流，除七大江河下游有蓄滯洪區外，其他支流和中小河流很少有安排蓄滯洪處所以防備超大洪水的。遺憾的是由于各種原因現在中小河流的流域規劃還很不完備，群眾對山洪災害危害的認識不足。希望在2012年全國第一次水利普查后對大、中、小河流的情況有深入了解，從而可以提出各類大、中、小河流完備的流域規劃，繪制防洪風險圖，為政府決策提供依據。但是這些措施對山洪的防御還遠遠不夠。因為我國山洪溝道不計其數，不僅是“防”，還要及時去“避”。這不僅涉及山區的開發利用問題，而且還牽涉到山區原有居民點的避洪安置問題。需要從體制上像“省長抓糧食，市長抓蔬菜”那樣要求“縣長抓山洪災害的防治”。縣領導要組織有關部門了解山洪形成的規律，受山洪影響的居民點和相關建筑物，研究制定防治、規避方案并采取必要措施，處理逃、避山洪的移民、遷建辦法以及山洪災后救災等等。

二是防洪治澇要做好大江大河與中小河流統籌規劃。今后要加強中小河流治理，以民為本，以保障人民生命財產安全為核心，還要因勢利導，變害為利。新中國成立60多年來，防洪治澇的重點放在為害最為嚴重、影響面最廣泛的七大江河中下游。每條大江大河干流的中下游都建立了控制性樞紐、堅固的堤防和蓄滯洪區，但是對其他中小河流情況就不那么樂觀了。2010年江西撫河唱凱堤決口，使10萬人大轉移，同期受災的湖南湘江、資水也是歷來旱澇不勻的河流。預計在此后可能還要用60年左右時間對中小河流普遍進行治理。由于經濟和技術原因，對中小河流的綜合治理不可能一蹴而就，同時對七大江河中下游治理尾工和其他重點項目也不能放松。因此近期要選擇重要的中小河流系統進行治理。

三是正常供水灌溉與抗旱（非正常）供水（灌溉）全面發展。在新的世紀中抗旱已從農村發展到城市。天津已有9年冬季從黃河臨時引水到郊區。北京也多次從河北、山西臨時調水抗旱。我國目前雖然糧食產能已達1萬億斤（0.5萬億kg），經濟總量已居世界第二位，但人口仍要增長，糧食產量必須增加，經濟也要全面協調發展，目前供水狀況不容樂觀。北方較多存在資源性缺水問題，南方則較多存在工程性缺水問題。這些問題成為制約工農業發展的重要因素。2009年秋冬到2010年春，西南地區發生的嚴重旱情，還只算是局部大旱，但也正是灌溉設施短缺的地區。今后擬建設的滇中引水工程和正在建設的黔中灌區建成后可以解決大部分農田正常灌溉。與此同時也可以在正常灌溉范圍之外，發展一部分抗旱灌溉的非正常灌區。當然，實施非常灌溉必須要先備好必要的引水設施，如渠道、管道、流動泵站等。在城市發展中，尤其是北方城市的發展必須考慮有備用水源，防止在異常氣候條件下，城市大量缺水。因此在指導思想、工程措施、管理辦法等各方面要有正常供水與抗旱供水相結合的對策，盡可能減少氣候變化帶來的影響。

四是建管并重，特別是對老化失修水利工程的恢復。要加強已建水利工程的管理，對老化失修的水利工程要通過更新改造，使其重新恢復功能。同時要加大對病險水庫、水閘的除險加固力度。由于水利工程的社會公益性質，除政府財政支出外難以找到公益性、半公益性水利工程更新改造的資金來源。今后水利工程的數量日益增多，為維護管理好這些工程還需要從國家體制改革、財政預算支出等方面給予支持。