我國礦業稅費制度與礦產資源國家所有權益研究

萬 會,萬貴龍,張德會

(1.國土資源部礦產資源儲量評審中心,北京 100035；2.中國地質大學(北京) ，北京 100083)

我國《憲法》明確規定,“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有”。《礦產資源法》也規定“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權”，這就決定了我國礦產資源的準公共物品屬性。然而，我國現行的礦業稅法中卻存在著許多不利于維護礦產資源國家所有權益的規定，不但給國家造成了損失，還直接或間接地造成了資源開采中的浪費，不利于資源的保護。在資源供給緊缺的今天，及時研究我國礦產資源稅費體制存在的問題，對于保護礦產資源和維護其國家所有權益具有重要意義。

1 礦業權價款

1.1 礦業權價款征收與其定義矛盾

根據《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》，探礦權價款是指“國家將其出資勘查形成的探礦權出讓給探礦權人，按規定向探礦權人收取的價款”；采礦權價款是指“國家將其出資勘查形成的采礦權出讓給采礦權人，按規定向采礦權人收取的價款”。但現實中，各省(區、市)的做法并不統一，許多省(區、市)是對所有的礦業權不論國家是否出資勘查均收取價權，使得該費目與探礦權價款定義不符。

1.2 礦業權價款的評估基礎不統一

從礦業權價款的評估基礎上來看，全國各省(區、市)的做法也不統一：有的省(區、市)是以通過評審備案的資源儲量為基礎，再通過搖號的方式交給礦業權價款評估公司進行評估，以評估公司所評估的金額作為征收礦業權價款的依據；有的省(區、市)則不經過評估公司的評估，而是直接用通過評審備案的資源儲量乘以一個系數，直接得出礦業權價款金額。這種做法的不足之處是顯而易見的，因為資源儲量的多少取決于礦體的體積、小體重值和品位。小體重值和品位的確定又取決于采樣的數量和代表性，在不同的位置采取不同數量的樣品，所求出的小體重值和平均品位顯然會有一定的誤差，再加之地質規律本身就存在著諸多不確定性因素，評審通過的資源儲量只是一個估算的數，不可能太準確。由于采樣及工程控制程度的不同，從普查、到詳查、再到勘探階段所估算的資源儲量自然會有差異。直接以評審通過的資源儲量作為礦業權價款評估的依據，勢必會影響價款的真實可靠性。比如：某勘查區在普查階段估算的資源儲量為5億t，并依此評估的探礦權價款，隨著控制程度的提高，到勘探階段所估算的資源儲量可能是4.5億t，也可能是5.5億t，這種在10%以內的資源儲量變化是符合地質規律實際的，卻使探礦權價款金額相差巨大。這種以評審通過的資源儲量作為礦業權價款評估依據的做法，影響了礦產資源國家所有權益的實現，也給廣大儲量評估師造成了很大的壓力。

1.3 采礦業權價款征收的環節脫離實際

目前，礦業權價款征收的環節問題突出。比如采礦權價款，多數省份是要求在辦理采礦許可證時一次性繳清。首先，礦山的服務年限一般都是幾十年，有的長達上百年，讓企業一次性上繳所有的采礦權價款，會使企業背上沉重的債務負擔，影響正常運營；其次，當屆政府把幾十年、甚至上百年的采礦權價款一次性收齊了，在當時是為財政創收，有良好的業績，但這種吃子孫后代口糧的做法必然會影響未來的政府財政來源；再次，近年來礦業市場并不穩定，礦產品價格一路走高，提前按當時的礦產品市場價格一次性收齊了采礦權價款，在未來礦業市場波動的條件下，已不能再體現礦產資源的國家所有權益。根據礦產資源賦存的特點及地質規律，應把采礦權價款征收環節后置，在開采過程中實現。如果把實際采出量作為采礦價款評估的依據，逐年征收，不但可以避免資源儲量估算誤差及不確定因素造成的偏差，還可以適應礦業市場的變化，更符合可持續發展的理念。

2 資源稅

2.1 資源稅的性質與征收方法相悖

1984年財政部發布的《資源稅若干問題的規定》指出，資源稅主要是為了調節資源開采中的級差收入、促進資源合理開發利用而對資源產品開征的。是以實際銷售收入為計稅依據，對銷售利潤率大于等于12%的單位和個人進行征稅，按照礦山企業的利潤率實行超率累進征收，這符合調節礦山企業的級差收益的目的。1986年的稅費改革，財政部分別發布了《關于對煤炭實行從量定額征收資源稅的通知》和《關于對原油、天然氣實行從量定額征收資源稅和調整原油產品稅稅率的通知》。在1994年稅制改革，資源稅全部改成了從量計征的方法，不再考慮礦床的質量或品級，背離了調節級差收益的初衷。

2.2 資源稅的征收范圍狹窄

1984年征稅范圍僅限于“原油、天然氣、煤炭、金屬礦產品和其他非金屬礦產品資源”，對礦產資源的征收范圍較窄；在1994年稅制改革以后，將資源稅的征收范圍擴大到了所有礦種，根據所開采或者生產應稅產品的資源狀況適用區別稅率。并且，課稅對象局限于礦產品，對大部分非礦資源沒有征稅。這就不能有效保護自然資源，使大量非稅自然資源遭受掠奪和破壞。

2.3 計稅依據存在的漏洞

現行資源稅的應納稅額計算公式為：應納稅額=課稅數量×單位稅額；課稅數量為：“納稅人開采或者生產應稅產品銷售的，以銷售數量為課稅數量。納稅人開采或者生產應稅產品自用的，以自用數量為課稅數量。”這就意味著，在沒有銷售或使用之前是不能對企業征稅的，在礦產品價格持續上升的情況下，就有可能造成囤積居奇。鼓勵了企業和個人對資源的無序開采，造成大量資源的積壓。應及時彌補這一漏洞，把已開采的資源均應視為應稅產品。

2.4 稅收優惠政策單一

現行資源稅沒有對開采未達工業品位礦產資源的減免稅實行減免規定，優惠政策也僅有“減稅、免稅”的形式，沒有更多優惠政策，缺乏有效的環保優惠和高新技術鼓勵機制。致使堅持貧富兼采、綜合利用的企業稅負沉重，鼓勵了礦山企業采富棄貧，浪費資源。應及時制訂相應的高新技術鼓勵政策和貧礦開采獎勵政策，鼓勵企業加強采、選、冶技術研究，提高采礦的回采率和選礦的回收率，提高綜合回收利用水平，充分利用資源。

現行的資源稅的稅收政策存在諸多因素，不利于合理開發礦產資源，不利于保護礦產資源的國家所有權益。國務院批準的國家發改委《2009年深化經濟體制改革工作的意見》中明確提出了“研究制訂并擇機出臺資源稅改革方案”，但目前的資源稅收政策改革遲緩不前，建議有關部門提高認識，有力地推進這一改革的步伐。

3 礦產資源補償費

3.1 礦產資源補償費的定義與實際用途不一致

國際上，國家對礦產資源的所有權主要是以權利金的形式實現的，一般權利金全部上交國家財政，不用于礦產勘查，也不用于征管部門。根據1994年《礦產資源補償費征收管理規定》第2l條，“礦產資源補償費納入國家預算，實行專項管理，主要用于礦產資源勘查”，這種界定，雷同于礦業權價款。2001年的《礦產資源補償費使用管理辦法》規定，“礦產資源補償費納入國家預算，主要用于礦產資源勘查支出、礦產資源保護支出及礦產資源補償費征收部門經費補助”。從法律上對資源補償費的界定，不能體現國家對礦產資源的所有權益。

3.2 礦產資源補償費率過低

礦產資源補償費計算公式為：征收礦產資源補償費金額=礦產品銷售收入×補償費費率×開采回采率系；數開采回采率系數=核定開采回采率/實際開采回采率。首先，開采回收率系數僅適用于固體礦藏的開采，而油氣資源是儲藏于地下巖石空隙中的，每個開發單元都是不可分割的整體，在開采期間是無法確定實際采收率的。因此，《礦產資源補償費管理規定》所列礦產資源補償費計算公式不適用于油氣資源，不能維護國家對油氣資源的所有權益；再次，《礦產資源補償費征收管理規定》第l條規定，征收礦產資源補償費是“為了保障和促進礦產資源的勘查、保護與合理開發，維護國家對礦產資源的財產權益”，在性質上相當于國外的權利金。國外固體礦產的權利金費率一般為2%～8%，石油天然氣一般為8%～12.5%。我國資源補償費標準按礦種分別以銷售收入的0.5%～4%的費率計征，起步費率低，不僅遠遠低于發達國家的平均費率，甚至低于眾多發展中國家[2]。因此，有必要重新審視我國的有償開采制度，明確礦產資源補償費的主體地位。

3.3 一成不變的礦產資源補償費率不符合市場規律

我國目前礦山企業的礦產資源補償費率是相對穩定的。在發達的市場經濟國家，權利金率是可調的。如美國規定的權利金征收標準只是聯邦和州政府按礦山生產礦產品的產值百分率征收礦產使用費的最低標準，實際收費標準要根據招標和投標中礦產品價格、市場行情、礦產資源條件的不同而變化。正因為此，1954年至1979年美國實現的權利金數額占礦業產值的14.22%，超過其最高的征收標準12.5%[3]。同樣，澳大利亞的礦產使用費的收費標準也只是各州規定的標準值，實際要隨著礦山生產條件和工程投標而浮動。而我國的礦產資源補償費也應隨著礦產品價格、市場行情、礦產資源條件的改變而改變。隨著近年來國際礦產品價格的不斷上漲，固定的礦產資源補償費率已經嚴重侵犯了我國礦產資源資產的國家所有權益。

3.4 礦產資源補償費管理體制不能體現國家所有權益

根據《礦產資源補償費征收管理規定》，我國礦產資源補償費由地質礦產主管部門會同財政部門征收，征收的礦產資源補償費，應當及時上繳，并按照下款規定的中央與省、自治區、直轄市的分成比例分別入庫，年終不再結算。中央與省、直轄市礦產資源補償費的分成比例為5∶5；中央與自治區礦產資源補償費的分成比例為4∶6。實際上，礦產資源補償費是通過各地地礦部門征收，由財政部門監管。中國地礦管理體制，省級以上基本上是條條管理，市、縣級以下是塊塊管理，造成政出多門，資源多頭管理，勢必導致礦產資源補償費的截留和挪用，不能夠體現礦產資源資產的國家所有權益。

4 稅(費)目繁多影響了國家所有權益的實現

現在勘查、開采礦產資源,除了交納各種流轉稅和所得稅外,還要交納礦業權使用費、礦業權價款、資源稅、礦產資源補償費及勘查登記手續費、開采登記手續費等，稅費并存，名目繁多[4]。對于作為納稅人的礦業企業來說，他們只關心實際上繳的金額，并不關心是什么稅或費，也不關心上繳款項的原因及用途。名目繁多的稅費科目造成了納稅人對稅費的不理解和不支持，收費單位隨意立項收費，加重了企業的負擔。混亂的稅費并存制度致使各項稅額零散，形不成規模，影響了礦產資源國家所有權益的實現。

5 忽略了環境破壞和地質災害的價值評估

我國現行的礦業稅收政策的制定沒有考慮到采掘業的特點，對采礦導致的環境污染和破壞，沒有征收稅費用于治理，沒有通過稅收政策落實環境污染和地質災害責任制。比如：我國現行的鐵礦勘查規范推薦的一般工業指標是磁鐵礦的邊界品位為TFe20% (mFe15%)，隨著鐵礦石價格的上漲，我國某省的超貧磁鐵礦邊界品位甚至降到mFe6%。這種做法明顯增加了我國鐵礦石資源儲量，對提高鐵礦資源國內供給率是一件好事。然而，這是以環境破壞為代價的，邊界品位的論證并沒有考慮到環境治理成本。應盡早完善相關法律制度，把環境成本客觀地計入礦山開采成本，真正實現綠色礦業。

總之，我國現行的礦業稅費制度與礦業稅費的實現過程中都存在著諸多問題，既影響了礦產資源國家所有權益的實現，又影響著礦山的正常運營。盡快完善礦業稅費制度，建立遵循客觀實際、行之有效的制度體系，是我國礦業健康發展的基本保障，也是更有效地實現礦產資源國家所有權益的法律依據。

[1] 朱振芳.對我國礦業稅費制度的思考[J].中國地質，2000(8):24-26.

[2] 鮑榮華,楊虎林.我國礦產資源稅費征收存在的問題及改進措施[J].地質技術經濟管理,1998,20(4):20-23.

[3] 關鳳峻.礦業權出讓的幾個問題[J].中國地質礦產經濟,2002(3):4-7.