完善礦產資源開發整合工作的若干思考

羅志紅，朱 青

(東華理工大學地質資源經濟與管理研究中心, 江西 南昌 330013)

礦產資源開發整合，旨在改變我國目前礦產資源開發“多、小、散、亂”的產業格局，實現礦產資源開發有序化、規模化和集約化，是礦山環境治理和安全生產根本好轉的重要舉措。然而，隨著整合工作的不斷深入，一些與設計初衷不相符的問題也逐漸暴露出來，值得我們進一步認真思考和解決。

1 我國礦產資源開發整合工作進展情況

1.1 試點階段

該階段以局部整治整頓為主，尚未明確提出“礦產資源整合”的概念。2000～2005年初，一些省份基于自身發展的需要，提出了通過“政府引導、企業參與”的模式，將分散、有限、低效的礦產資源重新配置，整體發展的構想。2005年8月，出臺了《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》(國發〔2005〕28號)的文件，針對我國礦產資源開發“多、小、散、亂”的產業格局進行整頓和治理。部分省份選擇了以少量重要礦種、重點礦區為突破口，開展了邊整頓、邊整合的試點工作，提出了“一礦一證一主體”的整頓、整合目標，并取得了顯著成效和積累了一些成功經驗。

1.2 推行階段

在前期試點的基礎上，2006年底《國務院辦公廳轉發國土資源部等部門對礦產資源開發進行整合意見的通知》(國辦發〔2006〕108號)，對礦產資源整合的指導思想、目標任務、基本原則、整合范圍等作了全面部署。自此，我國礦產資源開發整合作工作全面拉開。歷經3年左右的時間，截至2009年10月底，全國共清理出14萬起無證勘查開采的礦點；查處越層越界11000多起，非法轉讓礦權2800多起，三類違法違規行為15.2萬多起；關閉的礦山總數接近6萬家，降幅近8%，全國列入計劃的整合礦區已有5046個完成整合任務，占計劃總數的86.5%。通過這次整合，基本實現了預期目標，使礦產資源開發呈現出趨于合理利用的新局面。但整合工作是一項復雜的系統工程，涉及多方面利益關系的調整，工作量大，政策性強，難度大，有待進一步完善。

1.3 完善階段

為進一步推進礦產資源開發整合工作，促進礦業持續健康發展，2009年9月，經國務院同意，中央十二部委聯合發布《關于進一步推進礦產資源開發整合工作的通知》(國土資發〔2009〕141號)。與上一輪整合工作相比，此次整合工作進行了科學調整。明確強調要注重科學編制方案，實行分級審批；合理確定整合主體，鼓勵優勢企業參與；規范證照辦理程序，提高行政效率；實施適度優惠政策，調動參與整合的積極性；創新整合模式；健全完善制度。并明確規定，可以為整合礦山頒發過渡期采礦許可證，并將探礦權納入整合范圍。同時，對稀土等礦產開發秩序進行專項整治行動，分兩批對全國 469 個重點礦區整合工作進行掛牌督辦。最關鍵是提出了初步建立礦產資源開發利用長效機制，到2011年整合工作轉入常態化管理。這為我國礦產資源開發整合工作的縱深發展指明了方向。

1.4 深入階段

經過前幾輪礦產資源開發整合工作的不斷深入，原定的整合任務和目標基本實現。按照國土資發〔2009〕141號文的要求，自2011年起，整合工作轉入常態化管理。就是強調在2010年底全面完成礦產資源開發整合專項行動的任務后，要通過進一步建立健全法律法規體系，健全管制標準，嚴格市場準入，完善相關制度，建立長效機制。把優化礦產資源開發布局和礦業開發結構作為一項經常性工作抓下去，進一步促進我國礦產資源產業健康、有序、高效和可持續發展。目前，各地都在前期整合成果的基礎上，進行積極探索和嘗試。

2 礦產資源開發整合工作中遇到的一些問題

由于理論研究和實踐經驗的缺乏，礦產資源開發整合過程中，難免會遇到一些困難，主要表現在以下幾方面：

2.1 資源開發由粗放向集約轉變不到位

實現礦產資源規模化、集約化開發利用是此次整合工作的重點。但在實際工作中，一些地方只強調對資源的整合，追求資源集中率的提高，而沒有把改良開采工藝、礦山環境治理和礦山安全投入作為礦產資源開發整合的重點內容，導致部分礦山集約化利用不盡如人意。甚至有些企業將整合到自己名下的部份礦業權，采取參股、承包、委托、轉包給原礦業權人，對礦山只要礦產品，實行“零投入”。使得原來的粗放式、掠奪式開發利用模式并沒有得到根本改觀。 “采富棄貧、采厚棄薄，對共伴生礦產資源利用不足”的情況時有發生。

2.2 資源閑置浪費未得到根本解決

按照礦產資源自然賦存狀況、地質條件和礦產資源規劃，確定開采規模是資源整合的固有涵義。但我國確實存在礦產資源分布不均，大型礦產地少，多為共伴生礦，富礦少，貧礦多的實際礦情。一些地方在整合過程中，還是出現了不顧資源賦存實際，一味追求整合而不惜浪費資源的傾向。其中最突出的是一些資源儲量較少、品位較低、開采附加值較低的小型資源儲量礦產地或大礦開采后邊角資源往往不符合大礦開采標準，大中型礦山企業也不愿意整合這類小型礦山。一些地方政府則以達不到最低生產規模為由，將其一律關閉。還有些地方政府“萬事當前，安全為先”，視小礦山、小煤窯為最大安全隱患，甚至把安全作為資源整合的唯一目標，簡單地對其關停，造成了對這類資源的閑置浪費。

2.3 未能有效平衡各方利益

礦產資源開發整合牽涉到各方利益格局的重組與再分配，處置不當很容易導致利益紛爭。一些地方在整合過程中，簡單地采取紅頭文件式、拉郎配式的整合方式，用先關閉后整合、礦山強制關閉或礦業權到期直接關閉的方式推進整合工作，侵害了礦業權人的合法利益。這不僅有悖物權法，也與之前的政策相沖突。容易在社會上形成一些“國進民退、與民爭利”的誤解。

此外，按照目前的礦產資源開發政策，大礦的利稅在中央，而中小型礦山的利稅在地方。對于地方政府來講，中小型礦的稅費更具有現實意義，在部分地方甚至是稅收的主要來源。而且，中小型礦山具有勞動密集型特點，增加了當地居民的就業和收入。中小型礦山的關閉或被整合，可能造成大量居民的失業。因此，將礦產資源開發整合限定在礦業權人之間進行，而忽視當地政府、居民的相關利益，容易激化居民與開發企業之間的矛盾，影響礦產資源產業的和諧發展。

2.4 整合資源卻不整合責任

礦產資源開發整合，尤其是對國有礦山的整合，牽涉到人員、資產等的劃轉，涉及到方方面面的權利與責任。首先，一些企業接管被整合礦山后，由于不能公平公正地對待對方，使得被整合企業認為“資源整合了，人心整散了，企業受損了，職工遭罪了”，進而在實際工作中充滿抵觸情緒。其次，由于整合后的開發模式、產能效率都比整合前的有所提高。有可能導致礦業企業直接從業人員數量下降，使得部分原從業人員暫時失業。加之接替產業尚未形成，如何妥善安置這些人員或使其重新就業，是整合企業必須承擔的社會責任。第三，被整合礦山所在地公益事業如何得以繼續保障，也是大家普遍關心的一個問題，這其中主要包括荒山綠化、修路、修建小學、新農村建設等方面，這部分資金如何籌集、使用、監督與評估是一個既復雜而又現實的問題。

2.5 整合管理常態化基礎尚不扎實

目前的礦產資源開發整合工作，嚴格意義上講是一項專項活動，一套完整的工作體系尚未完全建立起來。就宏觀層面而言，相關的法律法規體系，以及礦產資源管理制度，都有待進一步制定和修訂；就中觀層面而言，相關的運作機制尚在摸索當中，需要不斷充實完善；就微觀層面而言，如何調動企業整合的積極性、主動性，以及在整合過程中如何規范其行為，如何形成有效的激勵約束機制，都有待于進一步探索。因此，從長遠來看，礦產資源開發整合工作要形成長效機制、進入常態化管理，還有很長的一段路要走，還有很多基礎工作有待夯實。

3 完善我國礦產資源開發整合工作的建議措施

3.1 完善整合模式，提高整治效率

礦產資源開發整合過程中，堅持以資源稟賦為基礎，以礦業權為紐帶，以治理整頓為抓手，綜合運用收購、兼并、關閉重組、股份制改造、聯合經營、合作經營等手段，不斷探索和完善以大并小、小小聯合、橫向一體化、縱向一體化等整合模式。進一步健全礦產資源開發整合激勵約束機制。對于積極采用先進開采設備和開采方法，建設獨立的礦山開發系統和完備的安全生產設施，整合后生產規模達到規定標準，開采回采率達到設計要求的企業，政府可以優先給予配置邊角資源，優先配套基礎設施，優先協調解決集中供水供電等支持。相反，對于那些在整合中圈而不探、占而不采、以采代探、采富棄貧等違法違規行為，一經發現，堅決依法收回探礦權或采礦權。對于回采率、機械化水平、生產規模不達標的，規劃、設計、施工和竣工驗收不過關的，堅決予以關閉。同時，相關部門應對整合后礦產資源企業加強日常監督檢查，發現違法違規的，堅決依法查處。

3.2 平衡各方利益，促進協調發展

礦產資源開發整合過程中，一定要堅持統籌兼顧、協調發展的基本理念。在整合過程中，對于滿足兼并條件的民營企業，可以讓他們自主談判，走向重組，而不是將民營資本排除在整合主體之外。對于已經退出礦產資源開發領域的民間資本或仍具有礦業開發條件的礦業投資人，可以從政策上給予一定優惠，引導鼓勵其向礦產資源開發技術服務、礦產資源加工利用或礦產品貿易方面投資發展。充分發揮各自的比較優勢，延伸產業鏈，提升核心競爭力。對于自愿放棄重組、退出產業的民營資本，應進行科學評估，予以對價補償。

此外，根據礦產資源開發可能導致收益外溢和成本轉嫁的事實，國家可以考慮適當調整相關稅費的分配原則和比率，適當向地方政府傾斜一些，平衡中央與地方在礦產資源開發過程中的利益分配格局。可以嘗試整合后，在被兼并企業注冊地設立子公司，要保持稅費等上繳渠道不變，地方政府收益不受損。

3.3 提高責任意識，注重內涵發展

礦產資源企業做強做大的發展過程，除了要向外延擴張，更需注重內涵發展。作為市場競爭的重要軟實力——企業的公民意識和社會責任，對于提煉企業的核心價值觀，提升企業凝聚力與創新能力具有重要作用，企業在整合過程中應當予以高度重視。首先，應當主動承擔相應的員工安置責任，對于原礦山開采技術人員和工人，盡可能予以保留，通過培訓使其成為整合后礦山開發的中堅力量。其次，是要積極參與解決礦區剩余勞動力就業問題。在爭取地方政府的大力支持下，為所有職工辦理“五險一金”。并引導和扶持失業職工和礦區群眾大力發展運輸業、施工業等相關產業。再次，建立健全礦業返補金和定額分紅機制。繼續按照“以礦補農、和諧共建”的原則，支持當地的教育、交通、醫療等社會公益事業建設和扶貧助困活動。

3.4 建立長效機制，推進整合工作常態化管理

首先，完善相關法制建設。各級立法部門應進一步完善修訂《礦產資源法》，抓緊編制《礦業法》、《能源法》和修訂《煤炭法》，同時盡快頒發相關司法解釋和實施標準等技術性指導文件，使礦產資源開發整合工作有法可依。其次，完善相

關標準建設。針對礦產資源開發涉及到資源安全、生產安全、環境安全等問題，國家應明確礦業權人該履行的義務及其應達到的標準，并作出在操作上可量化、可考核的具體規定，強化監管，規范礦業運行秩序。第三，嚴格市場準入制度。要以資源開發利用、環境保護、安全生產、“三率”(采礦回采率、采礦貧化率、選礦回收率)指標等標準，嚴格執行市場準入標準，達不到要求的，一律不予審批。第四，完善激勵機制。政府應對整合較好的地區，優先考慮安排國家地質勘查基金、礦山地質環境治理等項目。引導企業大力發展循環經濟，提高礦產資源集約利用效率，不斷完善產業鏈條，不斷增強企業按照市場經濟規律自我整合發展的能力，推進礦產資源開發整合工作常態化管理。

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