關于整裝勘查區礦業權管理綜合改革的思考

朱 清,余振國,曾凌云

(中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

1 關于在整裝勘查區內加快礦業權管理綜合改革的構想

礦業權管理綜合改革，是以礦業權的設置與審批、礦業權市場的建設與監管、礦產勘查開發的實施與調整、礦產資源的利用與保護、對礦產勘查開發主體的服務與支持等為主要內容的管理工作的制度、方法、技術等方面的改革。近年來，我國廣泛開展礦業權管理綜合改革試點工作，為推動礦產資源產業的發展做出了積極貢獻。礦業權管理綜合改革，也進入了國土資源改革的“深水區域”、“復雜地帶”和“炸彈雷區”。為了實現地質找礦“三年有重大進展、五年有重大突破、八年重塑地質礦產勘查開發格局”的宏偉目標，必須大膽嘗試礦業權管理綜合改革的新政策、新手段、新方法，著力推動礦業權綜合改革的快速突破。

礦業權管理綜合改革，是一項系統性、整體性、全面性的改革工作。對于礦業權管理綜合改革的新政策、新手段、新方法，應該抱著科學的態度，走“局部試驗，總結經驗，整體鋪開”的路子。有必要在整裝勘查區內加推進快礦業權管理綜合改革，將整裝勘查區作為礦業權管理綜合改革新政的載體和試驗田，加快對礦業權管理綜合改革的新政策、新手段、新方法的試驗和檢驗。

目前，為推進我國礦業權管理綜合改革試點工作，國土資源部劃定了47個具有一定地質工作基礎、成礦地質背景相近、成礦作用密切相關、近期有望實現找礦重大突破的礦化集中區，作為整裝勘查區。這些整裝勘查區，分布于新疆、內蒙古、遼寧、山東、河北、河南、江西、福建、安徽、四川、甘肅、云南、黑龍江、廣東、西藏、廣西、貴州、重慶、湖南、青海、陜西等21個省級行政區劃之內，具有很強的代表性，是我國實現地質找礦“三五八”目標的重點區域。

整裝勘查區，不僅是礦產資源勘查的主戰場，而且為深化礦業權管理綜合改革提供了新的平臺、新的載體、新的試驗場所。可以考慮在這47個整裝勘查區內，選取部分或全部作為礦業權管理綜合改革的試驗田，采取特殊政策、特殊手段、特殊方法，進一步全方位推進礦業權管理綜合改革工作，為國家實施全國地質找礦行動計劃、實現找礦重大突破增添強勁動力。

2 整裝勘查區內，礦業權管理綜合改革的基本目標是“擴權、搞活、創新、公平”

在這整裝勘查區內推進礦業權管理綜合改革，重點是特殊政策的傾斜、特殊手段的運用、特殊方法的采納，力爭改革思路有特色、改革途徑有特點、改革成效有特質，盡快實現“擴權、搞活、創新、公平”的礦業權管理綜合改革的基本目標。綜合起來，主要表現為以下四個方面：

第一，擴大整裝勘查區所在地省級人民政府探礦權和采礦權的審批權限，其要點是從政策上“擴權”。 根據《中華人民共和國礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》及相關政策法規的規定，對47個整裝勘查區所在省份，對確定的試點礦種和試點礦區，國土資源部在批準其礦業權設置方案后，可以委托省級國土資源行政主管部門，按照礦業權設置方案履行探礦權和采礦權的審批權限。

第二，建立健全具有地方特色的礦業權有形市場，其要點是從市場上“搞活”。 要擴大整裝勘查區所在地省、市兩級人民政府礦業權“自主投放”的權限，根據《國務院辦公廳轉發國土資源部等部門對礦產資源開發進行整合意見的通知》(國辦發〔2006〕108號)、《關于進一步推進礦產資源開發整合工作的通知》(國土資發〔2009〕141號)、《國土資源部關于構建地質找礦新機制的若干意見》(國土資發〔2010〕59號)以及國土資源部《關于建立健全礦業權有形市場的通知》(國土資發〔2010〕145號)精神，切實“搞活”省、市兩級礦業權有形市場。

第三，著力探索各級行政區范圍內整裝勘查區礦業權管理的新模式、新方法、新途徑，其要點是從制度上“創新”。整裝勘查區所在地省級人民政府有權制定和調整相應的礦業權管理制度，根據本轄區范圍內整裝勘查區礦種特點和資源稟賦特征，形成符合本轄區范圍內整裝勘查區特點的礦業權管理模式。

第四，加快構建社會利益合理調配的新型礦業稅費體系，其要點是實現利益分配的“公平”。新型礦業稅費體系應重點探索礦業稅費的征收方式、征收數量和分配機制，努力形成兼顧中央和地方利益、礦山企業和礦區居民利益、地方短期和長期利益，有力推動礦產資源最優利用、促進和諧礦區建設的新型稅費體系。

3 發揮“整裝勘查區”找礦突破作用的關鍵在于調動五個方面的積極性、做到“五方共贏”

在整裝勘查區內推進礦業權管理綜合改革，實現找礦突破，是一項系統工程，涉及方方面面的利益，牽連條條塊塊的工作，需要上上下下的努力。只有著力提高五個方面的積極性，做到“五方共贏”，才能綱舉目張，真正發揮礦業權管理綜合改革對實現找礦突破的推動作用。

一是探索“風險可控、收益可期”的商業勘查投資市場機制，調動投資方的積極性。社會資本是商業勘查的主體，資本的逐利性決定了要通過政策機制合理的控制商業勘查的市場風險，確保商業勘查的合理回報，才能使商業勘查走向繁榮。在整裝勘查區內，要為商業勘查資本投入風險勘查搭建良好的平臺，降低商業風險勘查投資的門檻，建立礦產商業勘查投資的風險共擔機制、預期收益機制，為找礦投資方化解投資風險，使商業勘查資本可以“安全進出”，確立穩定收益預期，使商業勘查整體上有利可圖，探索“風險可控、收益可期”的商業勘查投資市場機制。

二是探索建立地勘成果的資本化機制，調動地勘單位的積極性。地勘單位一直是地質找礦工作的主要承擔者，在建國以來的地質找礦工作中做出了巨大的貢獻。地勘單位具有優良的資質，具備地勘技術優勢，在過去的地勘工作中積累了大量的地勘設備資本，儲備了大量的地勘成果。只有進一步加快地勘單位的市場化進程，保障地勘單位的穩定發展，地勘單位才能成為推進商業勘查市場化的積極力量，地勘單位才能為地質找礦快速突破再立新功。在整裝勘查區內，要建立靈活的市場機制，使地勘單位的傳統優勢和各類成果，能夠在勘查市場上轉化為市場競爭力和經濟優勢，探索建立地勘單位的穩定回報機制。

三是探索建立地質找礦科技人員的智力回報機制，調動地質找礦科技人員的積極性。地質找礦是科學發現的過程，地質勘查成果本質是地質找礦科技人員的智力成果，是一種知識產權。地質找礦科技工作人員是地質找礦的耕耘者，生產者，只有從根本上解放地質找礦科技人員身上蘊藏的生產力，才能快速實現地質找礦工作的重大突破。在整裝勘查區內，要鼓勵地質找礦科技人員積極投身地質找礦工作，建立地質找礦科技人員對地質找礦發現成果的分成機制，使地質找礦科技人員能夠在其智力成果的市場轉化中獲益，探索建立地質找礦科技人員的智力回報機制。

四是探索建立促進地方可持續發展的資源財政與環境權益機制，調動地方政府的積極性。地方政府肩負對礦業權的管理職能，主導著礦業權整合工作，是推進地質找礦突破的重要力量。在整裝勘查區內，要建立靈活的礦產資源稅費分配機制，確定地方政府的稅費分配額度，搭建地方政府礦山環境治理的制度創新平臺，要對地方礦山環境問題的歷史和遺留欠賬進行轉移支付，探索建立促進地方可持續發展的資源財政與環境權益機制。

五是探索建立促進礦區居民可持續發展的資源收益分配機制，調動礦區居民的積極性。礦區居民的民生保障和可持續發展，是構建和諧礦區的重要元素，也是我國礦政改革的基本要求。礦區居民還是監督礦業權管理綜合改革的重要力量。在整裝勘查區內，要通過資源收益向礦區居民的合理分配使居民分享“資源租”，要通過礦產資源勘查開發為礦區居民提供就業機會和發展空間，要通過建立公眾參與平臺鼓勵礦區居民監督礦業權管理綜合改革，使礦產資源勘查開發成為提升礦區居民的生活水平和發展能力的經濟活動和社會工程。

4 加快整裝勘查區礦業權管理綜合改革的重點在于創造五個抓手，確保“五到位”

第一，快速出臺在整裝勘查區推進礦業權管理綜合改革的文件和規范，以整裝勘查區礦業權管理綜合改革政策為抓手，確保政策到位。建立相關文件和規范，要堅持國土資源部宏觀管理權威得以維護、市場化宏觀管理方向得以推進的原則，充分調動商業勘查投資方、地勘單位、地質勘查科技工作人員、地方政府和礦區居民的積極性，實現創新礦業權管理制度和提高礦業權管理水平的有機結合，要求整裝勘查區在礦業權審批權限、礦業權有形市場建設、礦業權管理模式、礦業稅費體系等方面進行積極的探索和創新。

第二，加強對整裝勘查區礦業權管理綜合改革的組織領導，以整裝勘查區礦業權管理綜合改革領導小組為抓手，確保責任到位。在整裝勘查區開展找礦突破行動，是全國地質找礦行動計劃的重要內容，是提高國內資源保障能力的重大承諾，是“動員令”、也是“集結號”。各地各級黨委政府、各地各級國土資源行政主管部門、全國國土資源系統所有單位的領導同志，都要高度重視，切實加強組織領導。國土資源部要成立“整裝勘查區礦業權管理綜合改革工作專家指導組”，全面負責整裝勘查區內礦業權管理綜合改革的指導工作，定期會商，及時溝通，統籌推進。整裝勘查區所在地的省級人民政府，要明確一名領導同志作為當地整裝勘查區礦業權管理綜合改革的第一責任人，同時，以省級國土資源行政主管部門為主，成立跨部門的整裝勘查區礦業權管理綜合改革領導機構和辦事機構，做到整裝勘查區礦業權管理綜合改革專人專責專抓。

第三，加快推進礦業權設置方案編制實施工作，以整裝勘查區礦業權設置方案為抓手，確保規劃到位。編制和實施礦業權設置方案，是對礦產資源開發實施宏觀調控的重要手段，是全面規范礦產資源開發秩序、實現礦產資源開發整合常態化管理的重要舉措，是科學設置礦業權的重要基礎，是“找出管住用好”礦產資源的必然要求。要充分發揮礦業權設置方案在礦業權管理綜合改革中的抓手作用，加快推進礦業權設置方案編制實施工作，進一步明確整裝勘查區礦業權的投放原則，完善整裝勘查區礦業權的投放方式，授權地方政府根據本地實際情況確立整裝勘查區礦業權的投放規模和投放時序。

第四，加大對整裝勘查區礦業權管理綜合改革督查協調的力度，以整裝勘查區礦業權管理多元監管機制為抓手，確保監管到位。要加強督查協調，對于改革中發生和發現的問題，特別是涉及礦業權主體變更、異動、調整的重大問題，要及時予以研究和解決。對于礦業權主體的違法違規行為要嚴格執法，優化礦業市場環境，嚴禁弄虛作假等不誠信行為，加強監管礦業權炒賣行為，切實做到整裝勘查區礦業權管理綜合改革沿著社會主義市場經濟的正確方向穩步前進。要鼓勵社會主體和居民參與礦業權管理的監督，進一步完善礦業權管理信息公開，增加礦業權管理的透明度，使利益相關者能夠及時了解礦業權管理的動態，有力疏導利益沖突和矛盾，建設和諧礦區。

第五，必須加大對整裝勘查區礦業權管理綜

合改革總結推廣的力度，以整裝勘查區經驗宣傳總結為抓手，確保宣傳到位。礦業權管理綜合改革，是一項探索性、開拓性、創造性的改革工作，在改革的過程中，必然會涌現出一批典型單位、先進個人、模范事跡，必然會摸索出一些新經驗、新做法、新成果。因此，要加強對整裝勘查區礦業權管理綜合改革先進典型的總結、經驗成果的推廣、做法事跡的宣傳。當前，在大力推廣泥河模式、嵩縣模式、錫田模式、新疆“三五八” 模式、青藏專項等模式的同時，要鼓勵探索、鼓勵開拓、鼓勵創造。整裝勘查區所在地的省級人民政府以及省級國土資源行政主管部門，都要積極提煉新的模式，并迅速加以宣傳和推廣，發揮以點帶面的作用。要通過在整裝勘查區進行礦業權管理綜合改革，為實現國土資源部黨組提出的“三年有重大進展，五年有重大突破，八年重塑地質礦產勘查開發格局”的戰略目標做出新貢獻。

[1] 商業性礦產勘查政策研究課題組.商業性礦產勘查政策研究[M].北京：中國大地出版社，2007.

[2] 劉益康.神眼之光：商業性礦產勘查[M].北京：地質出版社，2007.