我國礦山地質環境治理恢復保證金制度的法律思考

張維宸

(中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

改革開放以來，我國礦山地質環境保護工作取得了較大進展，但總體來看，礦山地質環境惡化的趨勢仍沒有得到有效遏制。因此，保護礦山地質環境、合理開發利用資源、促進社會和諧發展，將是一項長期而艱巨的任務。當務之急是完善礦山地質環境治理恢復保證金及損毀補償賠付機制和加強礦山地質環境影響評價制度的研究工作。

1 我國礦山地質環境治理恢復保證金制度法律現狀

1.1 礦山地質環境治理恢復保證金內涵

礦山地質環境治理恢復保證金(以下簡稱保證金)，是指為了保證礦山企業在采礦過程中以及礦山停辦、關閉或閉坑時，切實履行礦山生態環境保護與恢復治理義務，由礦山企業按國土資源行政主管部門、財政部門確定的標準，預提并單獨存儲的專門用于本企業礦山地質環境治理和生態恢復的資金[1-2]。保證金是一項既規定了礦山地質環境治理義務，又蘊含著礦山地質環境治理責任的經濟激勵措施。保證金屬于押金性質，并非行政收費，其管理管理堅持“企業所有、政府監管、專款專用”的原則。保證金可以通過市場化運作，吸引更多市場主體進入到礦山地質環境治理和生態恢復領域[3]，推進礦山地質環境治理的產業化，改變礦山地質環境管理手段中管理成本高、而違法成本低的局面。

1.2 我國礦山地質環境治理恢復保證金制度立法概況

我國礦山地質環境補償機制，作為礦山生態建設和保護一種重要的資金籌措、使用和管理機制，已經存在于我國諸多法律法規中，但目前，尚沒有針對礦山地質環境治理恢復保證金的全國性立法。而《礦產資源法》、《環境保護法》等法律法規，對于礦山地質環境治理恢復所應遵循的基本原則也僅做了籠統的規定。例如，我國《礦產資源法》規定國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度，開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。礦產資源補償費納入國家預算，實行專項管理，主要用于礦產資源勘查[4]。從收費項目的名稱上看，礦產資源補償費應當包括礦山地質環境治理恢復保證金，實際收費并沒有考慮礦山地質環境治理恢復保證金問題。我國《環境保護法》還確立了“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則。這些規定沒有對礦山地質環境治理的資金來源及其保障方式作出具體規定，也主要是針對維持耕地數量的平衡，生態補償的含義并不明顯。

隨著礦業經濟的快速發展，礦山地質環境問題越來越突出。為了貫徹和落實科學發展觀，加強礦山地質環境保護，國務院各部委也先后頒布了大量礦山地質環境治理與生態恢復方面的政策措施。其中最具有代表性的便是財政部、國土資源部、環保總局于 2006 年 2 月發布的《關于逐步建立礦山地質環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》。該《指導意見》在為地方逐步建立礦山地質環境治理和生態恢復責任機制提供政策指引和保障的同時，還對礦山地質環境治理恢復保證金制度的建立與實際運行模式，做了原則性的規定。2009年，國土資源部頒發《礦山地質環境保護規定》規定“采礦權人應當依照國家有關規定，繳存礦山地質環境治理恢復保證金。礦山地質環境治理恢復保證金的繳存標準和繳存辦法，按照省、自治區、直轄市的規定執行。礦山地質環境治理恢復保證金的繳存數額，不得低于礦山地質環境治理恢復所需費用”、“礦山地質環境治理恢復保證金遵循企業所有、政府監管、專戶儲存、專款專用的原則”，仍沒有對保證金措施進行更詳盡的規定。到2010年，全國大部分省份都通過地方立法的方式，制定出適用于本地的礦山地質環境恢復保證金制度。

2 礦山地質環境治理恢復保證金制度的法律剖析

從法律分析的角度看，礦山地質環境問題是一個法律問題。礦山地質環境治理，需要大量的資金。20世紀 80 年代以來，我國先后頒布了一系列法律法規，其中許多條文對礦山地質環境治理的責任人和出資單位作了規定。但是，這些法律法規中關于礦山地質環境治理義務人和出資人的規定，并沒有得到良好的執行。之所以會出現這一局面，首先是因為這些立法只對礦山地質環境治理的出資人作了原則性的規定，其實際操作性不強。其次，由于改革開放以來部分礦山企業唯利是圖，根本不進行礦山地質環境治理恢復的投入，加上有些礦山開采行業長期處在盈虧平衡的邊緣，企業無心進行礦山地質環境治理。在這一情勢下，我國的礦山地質環境治理恢復保證金制度被逼而生，礦山地質環境影響評價制度也漸漸浮出水面。

保證金制度的法學基礎，在于經濟法的“市場失靈”理論和環境法的環境權益理論。礦產資源具有稀缺性，一旦損耗又不能合理補償，就會耗竭，社會的發展就會受到威脅。而因為市場唯利性的存在，礦產資源開發者在開發礦產資源、破壞當地地質環境的同時，并不愿意為地質環境恢復和資源利用作出相應補償。市場對此已經無能為力，這就需要國家通過強制力強迫這些人投資，為他們的破壞行為買單，并要求他們對受損者進行補償。人類維護生活和自然環境的權益，應包括要求減少污染物排放和不合理資源開發的權利，以及要求治理污染和進行生態恢復的權利等。礦山地質環境治理恢復保證金，就是一個通過補償受害者以維護相應環境權益的過程，這是法律賦予公眾的一種權利，是公民享有平等發展權的一種體現。但實際運行過程中，發現保證金多與地質環境賠償甚至補助等概念相混淆，或者與資源稅混為一談，其實這些概念在立法上并不相同[7]。

3 對完善礦山地質環境治理恢復保證金制度的建議

3.1 加快礦山地質環境治理恢復保證金制度的立法工作

保護和治理礦山地質環境，恢復礦山地質環境，不能僅靠人們思想認識的提高，要健全和完善相關法律法規，加快礦山地質環境治理恢復保證金立法已成當務之急。盡快出臺《礦山地質環境治理恢復保證金管理辦法》，是緩解立法空位的最有效措施。通過對礦山地質環境治理恢復保證金作出系統規定，可以避免礦山企業破壞、政府埋單等不合理現象無限期地延續，落實礦山企業保護環境與治理礦山地質環境的責任，進一步做好現有礦山地質環境保護工作。投資收益最大化是礦山企業的基本目標，但是，企業在決策礦產資源開發項目時，也應當充分評估項目實施的環境污染和修復費用，而且這些費用必須首先提取，給予優先保障。實際上，礦產資源開發對地質環境受損的修復也是一種公共利益，也與資源地居民及直接相關地區居民的生存發展有著直接的利益關系，這部分利益是先于礦產資源開發行為的發生而存在的，資源開發企業無權損害這種環境利益以獲取企業利益。所以誰污染，誰治理；誰破壞，誰恢復；誰受益、誰補償是基本的責任。要將礦山地質環境治理工作交由專業化的市場主體，建立一套基于ISO14000系列標準的環境評價管理體系。鼓勵多元利益主體的參與合作，加強礦山地質環境治理恢復的成本收益分析，健全收益分配機制，為礦山地質環境治理恢復保證金制度的市場化運行留出足夠的空間。

3.2 合理測算礦山地質環境治理恢復保證金數額的生態補償標準

礦山地質環境治理剛剛起步，各地的礦山地質環境治理恢復標準偏低，也不統一。礦山地質環境治理恢復保證金數額的決定方式太簡單，保證金的數額計算太簡單化，與實際情況脫節太嚴重，許多不可預知的環節被漏失，無法有效保障礦山地質環境利益。我國礦山地質環境治理的范圍，通常也僅限于采空區、排土場、矸石堆等主要受擾區域，簡單地把“礦山環境”等同于“礦山地質環境”，這是礦山地質環境治理恢復保證金收費太低的重要原因。這樣，界定的礦山開發過程中對礦山地質環境的破壞范圍，遠遠小于實際破壞范圍和程度。礦山地質環境治理恢復保證金和損毀補償賠付機制的建立，不能用礦山企業承受能力來衡量，要更多以礦山地質環境受損狀況為依據，合理確定礦山地質環境治理恢復保證金和礦山生態補償基金的收取標準。對歷史遺留和區域性環境污染、生態破壞的補償問題，以及環境健康損害賠償問題，要堅持礦山企業與政府共同負擔的原則，由礦山生態補償基金負責解決。

3.3 創新礦山地質環境恢復保證金返還形式

礦山地質環境治理恢復保證金返應分階段進行，不能采用一次性返還辦法。因為礦山地質環境的恢復非朝夕之事，一般需要幾年甚至幾十年時間。分階段返還保證金也在一定程度上更能體現礦產資源開發的積極措施，這樣不僅能減輕礦山企業的經濟負擔，也有利于達到“邊開采、邊治理”的效果，減少已破壞的環境的持續危害性。

3.4 建立健全礦山地質環境環境損毀補償賠付機制

我國還沒有建立起有效的礦山地質環境治理評估與審查機制，部分收費環節發生疊加和沖突，收取礦山地質環境治理恢復保證金，仍難以走出行政收費的窠臼。礦山企業為追求利潤最大化，寧愿以犧牲環境為代價，絕不會主動增加礦山地質環境保護和環境治理方面的投資，政府必須強制其為礦山地質環境恢復治理“埋單”，建立健全損毀補償賠付機制。

3.5 嚴格礦山地質環境規劃和環境影響評價制度

我國對采礦的礦山地質環境規劃和環境影響評價要求不嚴，建議對采礦的不同階段，都要提交環境影響評價報告和地質環境影響評價報告。對地方政府出于經濟利益的驅動，忽視礦山地質環境規劃執行的做法，應以立法形式加以限制，因為這種做法已經影響到礦山地質環境規劃等制度與礦山地質環境治理恢復保證金制度的融合效果。構建明確的礦山地質環境規劃體系，建立有效的礦山地質環境影響評價制度，已經顯得非常重要。

加強礦山地質環境影響評價的約束力，收取的礦山地質環境治理恢復保證金，應加大向地方傾斜的力度，以達到環境利益和區域經濟均衡。對于西部地區，國家要在礦山地質環境治理恢復保證金全部返還地方的基礎上，給予更多的經濟補償和制度補償，以保障其在發展礦業經濟過程中對環境的保護和治理，進而達到保護全國環境不被破壞之目的。

3.6 實行更加嚴格的礦山地質環境保護制度

實施更為嚴格的嚴格礦業權許可制度，加大對由于礦山開采引發的地面沉降和塌陷、礦山開發造成的粉塵污染、原植被的破壞和對水源及地表水體污染治理保證金和損毀補償賠付比例，責任到人，不僅要追究污染企業的責任，還要追究企業法人代表的責任和直接的環保管理部門領導的責任，實行環保“一票否決制”。對環保不達標的企業，堅決不發采礦許可證和環境保護達標證，對無證開采的礦山企業堅決取締，并建立企業環

保信用檔案，將環保信用等級低的企業和企業法人代表逐出礦山開發隊伍之列。

3.7 加強公眾監督礦山地質環境治理恢復力度

公眾的廣泛參與是維護自身生存權和發展權等基本人權的重要表現形式。應立法明確規定礦區環境保護中公眾參與權，并對參與范圍、參與程度和參與程序給予明示。建立礦山地質環境治理恢復的公眾參與制度，有利于對地質環境治理恢復保證金的相關標準制定，以及對地質環境治理恢復工作進行有效評估，從而更好地完成對受損民眾或地區的補償。

[1] 礦山地質環境恢復治理保證金制度研究課題組.應建立礦山地質環境恢復治理保證金制度[J].國土資源通訊,2005(18):40-41.

[2] 青海省財政廳，青海省國土資源廳，青海省環境保護局.青海省礦山地質環境治理恢復保證金管理辦法[S].2007-6-18.

[3] 田英輝,曹曉凡.礦山生態環境恢復治理保證金制度在遷安的實踐[J].中國環境管理干部學院學報，2010,20(2):15-17.

[4] 孔凡斌.中國生態補償機制理論、實踐與政策設計[M].北京:中國環境科學出版社，2010.

[5] 程琳琳,胡振琪.我國礦區土地復墾保證金制度淺析[J].中國礦業,2008,17(9):18-19.

[6] 黎元生,王文爛，胡熠.論構建礦產資源開發的生態補償機制[J].林業經濟問題,2008,28(3):202-205.

[7] 劉江宜.我國礦山環境治理與恢復政策創新[J].中國礦業,2008,17(11):43-45.